Empêchement

Le mot empêchement (du verbe empêcher) prend une signification différente selon le contexte :

• au sens commun, il signifie impossibilité d'agir, abstention, contretemps, obstacle ou encore difficulté à surmonter.
• au sens juridique, il est un obstacle, soit à la réalisation d'un acte et à sa validité, soit à l'exercice d'une fonction.
• au sens politique, il concerne une mesure généralement votée par un parlement, visant à suspendre ou à destituer un chef d'État ou un haut responsable du pouvoir exécutif.

 Belgique

Région wallonne

Empêchement du bourgmestre

Est considéré comme empêché, le bourgmestre qui exerce la fonction de ministre, de secrétaire d’État, de membre d’un Gouvernement ou de secrétaire d’État régional, pendant la période d’exercice de cette fonction^{[L 1]}.

Empêchement de l'échevin

Est considéré comme empêché l’échevin qui exerce la fonction de ministre, de secrétaire d’État, de membre d’un Gouvernement ou de secrétaire d’État régional, pendant la période d’exercice de cette fonction^{[L 2]}.

 France

En droit civil français

L'empêchement au mariage

Le mariage est une cérémonie publique au cours de laquelle peut être porté à la connaissance de l'officiant une cause d'empêchement

L'empêchement, évoqué par l'article 184^{[L 3]} du code civil, se dit des cas, qu'il énumère à titre non exhaustif, qui font obstacle à la célébration du mariage. Soit l'empêchement est dirimant, ce qui rend annulable de manière absolue un mariage qui aurait été célébré en l'absence de ces conditions de fond (polygamie, entorse au caractère publique de la célébration). Soit il est simple (ou prohibant), ce qui ne rend pas annulable un mariage célébré dans ces conditions que le juge est libre d'apprécier, sous réserve qu'il n'y ait pas d'intention frauduleuse, et ce, quand bien même l'officier d'état civil avait le devoir de ne pas célébrer l'union.
Les hypothèses d'empêchement au mariage peuvent être résumées ainsi :

• L'absence de majorité civile (article 144^{[L 4]} du code civil). La majorité civile est exigée au moment de la célébration, soit 18 ans révolus pour les hommes et pour les femmes (depuis 2006). Toutefois, le procureur de la République peut accorder une dispense pour motif grave (article 145 du code civil). En pratique, en cas de grossesse par exemple.

• L'absence de consentement légitime (article 146 du code civil). Même un majeur sous tutelle doit consentir à son mariage mais une maladie mentale avérée ou un état de démence, voire d'ébriété au moment de la célébration sont susceptibles d'être appréciés par le juge comme ayant altéré le consentement. Il y a lieu également d'apprécier si les motifs du consentement ne sont pas étrangers à l'union célébrée, en particulier s'il s'agissait, à titre exclusif, d'obtenir un titre de séjour (domaine des mariages blancs dits aussi "simulés"). Par ailleurs, il appartient à l'officier d'état civil d'interpréter les signes du consentement d'un contractant ne pouvant parler ou les signes d'un consentement sous contrainte.
• La polygamie (article 147 du code civil). Les mariages précédents doivent être dissous avant de contracter un nouveau mariage, sans qu'il soit possible de régulariser a posteriori. Il s'agit ici d'une prohibition d'ordre public. Toutefois, un mariage contracté à l'étranger en état de bigamie de l'un ou des deux époux n'est pas nul en France si les lois nationales ou les statuts personnels, éventuellement différents, de chaque époux autorisent la bigamie.
• La consanguinité (articles 1611, 162 et 163 du code civil). Que la parenté soit légitime ou naturelle, le mariage est ainsi impossible : en ligne directe entre ascendants et descendants, et les alliés dans la même ligne; en ligne collatérale, entre le frère et la sœur, ainsi que pour les alliés au même degré; entre l'oncle et la nièce, entre la tante et le neveu et, de jurisprudence, entre le grand-oncle et sa petite-nièce. Il s'agit ici d'une prohibition d'ordre public. Toutefois, le président de la République peut, pour des motifs graves accorder une dispense pour les mariages entre alliés en ligne directe si la personne créant l'alliance est décédée, à ceux entre beaux-frères et belles-sœurs et à ceux entre oncle et nièce ou tante et neveu (article 164 du code civil).
• La clandestinité du mariage. Est ainsi envisagée d'abord l'absence de célébration publique (article 191 du code civil). Toutefois des raisons impérieuses peuvent être prises en considération pour aménager cette condition, comme de célébrer le mariage à l'hôpital en raison de l'aggravation de l'état de santé de l'un des contractants. Ensuite, depuis 1993, cela vise aussi expressément l'absence de comparution personnelle de l'un des contractants au mariage, y compris dans l'hypothèse où celui-ci serait célébré à l'étranger (article 146-1 du code civil). Il s'agit ici de conditions de fond au mariage.

En droit constitutionnel français

L'empêchement du Chef de l'État

L'empêchement rend impossible d'exercer la fonction de président de la République, une fois qu'il a été officiellement constaté par le Conseil constitutionnel. Cette disposition n'a jamais encore été appliquée.

• Sources textuelles : Cette situation, qui n'a qu'une très lointaine parenté avec la procédure anglo-saxonne de l'Impeachment (cf. infra), apparaît plus ou moins nettement dans les constitutions antérieures. On prévoit seulement les cas de vacance ou de suppléance, pour décès ou démission, dans les constitutions du Directoire et du Consulat^{[L 5]}, ainsi que dans les lois constitutionnelles de la troisième République^{[L 6]}. Le terme apparaît explicitement dans la Constitution de 1848 (art. 70) et dans la Constitution de la Quatrième République (art. 41). Il est repris en 1958, sans doute avec un sens élargi approximativement plus proche de la notion anglo saxonne^{[N 1]}, à l'article 7 de la Constitution de la V° République; un sens qu'il a néanmoins sans doute perdu depuis 2007.

• Les cas d'empêchement. La constitution ne précise pas quelles sont les hypothèses où l'empêchement peut intervenir. Logiquement, il s'agit de toute cause incompatible avec la poursuite de la fonction. Mais il faut sans doute combiner aujourd'hui cette faculté avec celle de la destitution telle qu'elle apparaît redéfinie par le nouvel article 68 révisé en 2007^{[L 7]} (cf. infra). En tout état de cause, l'empêchement peut être provisoire (on songeait à la maladie grave, l'enlèvement ou la disparition, un long déplacement, etc.) ou définitif (on songeait à la trahison, à la démence, une déchéance physique grave et irréversible, au scandale consécutif, par exemple, à un comportement personnel indigne ou une atteinte intolérable aux droits de l'homme^{[note 1]}, etc.). Dans le premier cas il y a seulement intérim, dans le second il y a aussi vacance. Mais il peut s'avérer difficile de savoir, selon la gravité, si l'on est dans l'un ou l'autre cas, par exemple dans l'hypothèse d'un scandale dont serait responsable le président, et à quel moment précis on passe d'un cas à l'autre. En conséquence de quoi le Conseil constitutionnel qui apprécie souverainement la situation dès lors qu'il est saisi, se trouverait devant une double difficulté : déterminer si le président est dans une situation d'empêchement; juger de son caractère définitif, ce qui peut s'avérer encore plus délicat sauf lorsqu'il y a vacance de fait. D'autant que l'incertitude demeure sur le fait de savoir si lorsqu'il est saisi, le Conseil constitutionnel est censé suivre l'évolution de la situation, ou s'il doit à nouveau être saisi comme il est probable pour prononcer l'empêchement définitif après avoir déjà prononcé l'empêchement provisoire.

Le président Pompidou cacha jusqu'au bout sa maladie aux français

• Toutefois, le champ d'intervention pratique de l'empêchement serait vraisemblablement réduit. D'abord par la faculté qu'a le président, en cas de scandale, voire de maladie, de démissionner avant que la procédure ne soit enclenchée. L'hypothèse de l'empêchement servirait seulement alors de moyen de pression^{[note 2]}. À l'inverse, en cas de maladie, la situation s'apprécie vraisemblablement moins à l'égard de l'incapacité éventuelle du président qu'à l'égard des conséquences concrètes qu'a celle-ci sur le fonctionnement de l'État et sur l'image du pouvoir en place. Or, compte-tenu du bicéphalisme existant au sommet de l'État, et des articles 20 et 21 de la Constitution qui lui en donne les moyens, on peut penser que le Premier ministre est en mesure de pallier largement les insuffisances éventuelles d'un président diminué et qu'il peut, s'il le souhaite, parfaitement s'en accommoder, voire en tirer profit personnel. En outre, la nouvelle formule employée dans l'article 68 de la Constitution, depuis 2007, pour la destitution du président « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat » étend le champ traditionnel de la destitution, par la Haute Cour, limité antérieurement à la haute trahison et, concomitamment, réduit celui de l'empêchement. Dans l'hypothèse d'une destitution, le Conseil constitutionnel n'aurait vraisemblablement plus qu'à prendre acte et déclarer la vacance. Cependant la déclaration d'empêchement peut être le préalable nécessaire à la sérénité du procès. Restent les cas où le président ne pourrait même pas faire illusion et les hypothèses de son absence.

• Des exemples témoignent de la difficulté d'apprécier l'empêchement. En pratique, l'histoire de la V^e République nous livre les cas des présidents Pompidou et Mitterrand, tous deux atteint en cours de mandat d'un cancer incurable et invalidant dont ils sont décédés, l'un avant le terme de son mandat (Pompidou en 1974), l'autre quelques mois après (Mitterrrand en 1996)^{[note 3]}. Bien qu'il semble que tous deux aient gardé leurs facultés intellectuelles jusqu'au bout^{[N 2]}, on sait que l'un et l'autre ont sérieusement ralenti leurs activités, ce qui laisse entière la question de savoir s'ils étaient aptes à l'exercice de leur fonctions. Mais cela suppose en premier lieu d'apprécier quelles sont les exigences minimales de la fonction, ensuite, d'imaginer qui est susceptible de donner l'alerte dans l'entourage puisque l'on sait que le médecin personnel du président est lié par le secret^{[note 4]}. Reste l'attitude respectueuse et convenue d'un Premier ministre qui, trop lié à la personne du Chef de l'État, peut avoir du mal à provoquer l'empêchement. Or, l'exemple du président Mitterrand qui, bien qu'il ait annoncé la transparence sur son état de santé s'est tu en apprenant qu'il était condamné, semble démontrer que l'on ne peut pas compter sur une prise de conscience et un choix lucide de la part de l'intéressé. Cela n'a d'ailleurs nullement empêché le président Mitterrand de briguer puis de poursuivre un second mandat. L'attitude de ce dernier est d'autant plus remarquable qu'il avait justifié de faire publier régulièrement un bulletin de santé le concernant, par sa volonté de trancher avec l'exemple de Pompidou^{[W 1]}. C'est avec la même difficulté à prendre position sur cette question que l'on a pu évoquer l'hypothèse de l'empêchement lors d'une brève hospitalisation du président Jacques Chirac en septembre 2005 pour un AVC^{[N 3]} qui, en outre et rétrospectivement, interroge sur les capacités qu'il conservait pour assumer sa fin de mandat, par ailleurs effacée, au vu de la dégradation de son état, connu en 2011, possiblement consécutive et pouvant remonter à son accident de 2005^{[P 1],[note 5]}. Finalement, seule la suppléance du chef de l'État à la présidence d'un seul Conseil des ministres fut mise en œuvre cette fois là, comme ce fut aussi le cas à plusieurs reprises sous Pompidou et Mitterrand.

Le président Mitterrand brigua un second mandat en se sachant condamné et organisa le secret sur son état de santé

• La saisine du Conseil constitutionnel. Aujourd'hui, l'empêchement doit être constaté par le Conseil constitutionnel^{[note 6]}, saisi par Gouvernement, qui doit statuer à la majorité de ses membres. Le Conseil ne saurait donc s'autosaisir, ce qui laisse ouvertes quelques hypothèses théoriques sur lesquelles la constitution est muette^{[P 2]} : celle où, pour des raisons politiques diverses, ou par convenances (cf. supra), le gouvernement se refuserait à demander à celui-ci de se prononcer sur un empêchement pourtant manifeste, la seule parade hypothétique étant de renverser le gouvernement; celle également où, à l'inverse, un Premier ministre appuyé par une majorité du Conseil pourrait obtenir l'empêchement d'un président avec lequel il serait seulement en conflit. Ces cas d'école mériteraient cependant d'être préventivement traités juridiquement, par exemple, en élargissant la saisine du Conseil aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat et en posant la double exigence d'une décision conjointe, ou éclairée par une autre autorité, juridictionnelle ou médicale, suivant le cas. Reste l'hypothèse ou le président du Conseil constitutionnel, nommé par le président, entraîne la majorité des membres à ne pas se prononcer^{[N 4]}. En outre, depuis 2007 il est clair que peut se poser la question de savoir quelle procédure déclencher dans certains cas qui, marginalement, peuvent sembler relever autant du nouveau champ de la destitution (art. 68) que de celui de l'empêchement tel qu'on l'entrevoyait auparavant. Autrement dit, par hypothèse, il y aurait concurrence entre la saisine du Conseil constitutionnel et celle de la Haute Cour. En pratique, il est probable que l'empêchement serait ainsi débarrassé de toutes les hypothèse politiques qu'on lui prêtait par défaut et qu'il interviendrait, le cas échéant, comme un complément de sérénité pour faciliter le déroulement d'une éventuelle procédure de destitution. Inversement on peut aussi défendre l'idée que l'on pourrait préférer masquer les aspects politiques d'une action envers le président par la saisine du Conseil constitutionnel.

• Autres conséquences institutionnelles. Selon l'article 7 alinéa 4, pendant l'empêchement, le président intérimaire est privé du recours à la dissolution (art. 12) et au référendum (art. 11). En outre, selon l'article 7 alinéa 11, si l'empêchement est définitif, il est impossible de renverser le gouvernement (articles 49 et 50) ou de réviser la constitution (article 89).

L'empêchement électoral du candidat à la présidence

L'empêchement électoral vise seulement la situation du candidat à l'élection présidentielle qui se trouve placé dans l'impossibilité de mener campagne ou d'aller jusqu'au bout du processus de l'élection. Cette situation est prévue à l'article 7 de la constitution de la V° République (depuis sa révision en 1976)^{[L 8]} et donne lieu à l'intervention du Conseil constitutionnel sur saisine, soit du président de la République, soit du Premier ministre, de l'un des présidents des assemblées, ou de soixante députés ou sénateurs, ou cinq cents personnes ayant qualité pour présenter un candidat.
Trois situations sont à distinguer dans le temps :

• L'empêchement ou le décès survenant dans les sept jours qui précèdent la date limite de dépôt des présentations des candidatures. Ici, le Conseil constitutionnel apprécie à titre discrétionnaire s'il convient de reporter la date du scrutin et de rouvrir la procédure de présentation des candidats.
• L'empêchement ou le décès survenant entre la date à laquelle la liste des candidats a été arrêtée et le premier tour du scrutin. Ici le conseil constitutionnel est obligé de reporter l'élection.
• L'empêchement ou le décès de l'un des deux candidats arrivés en tête à l'issue du premier tour et susceptible de se présenter au second. Le conseil constitutionnel est obligé de faire recommencer l'ensemble des opérations électorales.

L'empêchement du Premier ministre ou d'un ministre

Il n'y a pas de procédure constitutionnelle prévoyant cette hypothèse explicitement.

L'empêchement définitif répond cependant aux textes et pratiques suivants :

Les articles 49 et 50 de la constitution. L'article 5050 prévoit un cas d'empêchement définitif qui peut, néanmoins, n'être que provisoire en pratique. Tirant les conséquences du refus de la confiance parlementaire résultant de l'application de l'article 49, il oblige le Premier ministre à remettre la démission de son Gouvernement au président de la République. C'est donc un empêchement collectif qui conduira le président à nommer un autre Gouvernement, sachant qu'aucune disposition constitutionnelle n'interdit qu'il renomme le même Premier ministre (cas de Pompidou renommé par le général de Gaulle en 1962) et/ou les mêmes ministres. Par ailleurs et par hypothèse d'école, si le Premier ministre était mis en examen par une juridiction quelconque^{[note 7]} et qu'en accord avec le président de la République il refusait de démissionner, il n'est pas exclu de penser que les députés pourraient être tentés, en pratique, de renverser son Gouvernement (motion de censure de l'article 49) malgré les liens qui unissent la majorité parlementaire à l'Exécutif.

Les articles 5 et 8 de la constitution. Si un Premier ministre (ou un ministre) était à titre personnel empêché définitivement pour quelque cause que ce soit (notamment physiquement), il serait immédiatement procédé, en pratique, à son remplacement par le président de la République selon la procédure prévue à l'article 8 de la constitution, malgré les termes de l'alinéa 1^er qui conditionne le remplacement du Premier ministre à une démission formelle. Pour ce faire, le président pourrait s'appuyer sur l'obligation qui pèse sur lui d'assurer « la continuité de l'État » au titre de l'article 5. L'empêchement du Premier ministre entraînant selon toute vraisemblance la nomination d'un nouveau Gouvernement.

La jurisprudence Bérégovoy-Balladur. La mise en examen d'un ministre en fonction (ou du Premier ministre) par une juridiction ordinaire ou, par hypothèse, sa mise en cause devant la Cour de justice de la République, ne sont juridiquement pas un motif d'empêchement. Pourtant, en pratique, on constate que le ministre concerné est contraint à la démission ou est écarté du Gouvernement. Cela s'est déjà produit dix fois sous la Cinquième République, avec une tendance au durcissement puisqu'il semble suffire que des accusations soient proférées contre l'intéressé ou que soit déclenchée une information judiciaire ou une enquête préliminaire.

Le premier cas remonte à 1972, avec Philippe Dechartre, secrétaire d’Etat dans le gouvernement Chaban-Delmas, qui venait d'être condamné dans une affaire immobilière à une forte amende correctionnelle^{[N 5]}. Mais, depuis 1992, cela semble être devenu un principe en vertu de ce que l’on a pris coutume de nommer la jurisprudence Bérégovoy-Balladur. Inventée par Pierre Bérégovoy, Premier ministre socialiste, à l'occasion des ennuis judiciaires de Bernard Tapie, cette règle non écrite qui veut que tout ministre mis en examen démissionne a été reprise et appliquée par son successeur, de droite, Édouard Balladur, et a continué de s'imposer ensuite avec des variantes, dans un contexte de plus grande intolérance médiatique à l'égard de ces affaires impliquant les dirigeants politiques.

Bernard Tapie inaugura ce qui deviendra la jurisprudence Bérégovoy-Balladur.

Les ministres suivants ont été contraints de s'y plier :

• Bernard Tapie, ministre de la Ville du Gouvernement Pierre Bérégovoy, en mai 1992 après sa mise en examen pour abus de biens sociaux dans l'affaire Tranchant;
• Alain Carignon, ministre de la Communication du Gouvernement Édouard Balladur, en juillet 1994, l'imminence de sa mise en examen étant certaine, pour recel et complicité d'abus de biens sociaux dans l'affaire Dauphiné News;
• Gérard Longuet, ministre de l'Industrie, des Postes et Télécommunications et du Commerce extérieur du Gouvernement Édouard Balladur, en octobre 1994 après sa mise en examen pour recel d'abus de crédit dans l'affaire concernant la construction de sa villa de Saint-Tropez, notamment^{[note 8]};
• Michel Roussin, ministre de la Coopération du Gouvernement Édouard Balladur, en novembre 1994, l'imminence de sa mise en examen étant certaine, notamment pour recel d'abus de biens sociaux dans l'affaire des marchés publics d'Île-de-France;
• Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie du Gouvernement Lionel Jospin, en novembre 1999 après sa mise en cause dans plusieurs affaires^{[note 9]}, notamment celle concernant la MNEF où il était mis en examen pour faux et usage de faux;
• Renaud Donnedieu de Vabres, ministre des Affaires européennes du Gouvernement Jean-Pierre Raffarin (1), en juin 2002, pourtant nommé le 7 mai alors qu'il était déjà mis en examen (depuis 1998) pour blanchiment d'argent dans l'affaire du Fondo relative au financement occulte du Parti républicain^{[P 3]}, mais ne sera pas reconduit dans ses fonctions lors du remaniement du 16 juin pour cette raison;
• Pierre Bédier, Secrétaire d’État chargé des programmes immobiliers de la Justice du Gouvernement Jean-Pierre Raffarin (2), en janvier 2004 après sa mise en examen pour recel de biens sociaux et corruption dans l'affaire Delfau;

auxquels il faut ajouter les cas d'Éric Woerth en 2010, ministre du Travail, de la Solidarité et de la Fonction publique du Gouvernement François Fillon (2) et de Georges Tron en 2011, secrétaire d'État chargé de la Fonction publique du Gouvernement François Fillon (3).

André Santini est le premier accroc à la jurisprudence Bérégovoy-Balladur

S'il vise surtout à mettre le Gouvernement à l’abri des éclaboussures éventuelles, ce retrait momentané du devant de la scène politique serait censé permettre au ministre concerné de mieux se défendre devant la justice^{[note 10]}. D'autres avancent également que cela évite la collusion gouvernementale entre le ministre incriminé et le Garde des sceaux qui chapeaute le parquet, notamment les procureurs de la République^{[AV 1]}. Mais cette pratique qui s'impose politiquement est parfois dénoncée comme contraire à la présomption d'innocence, d'autant que la plupart des ministres en cause ont fait ensuite l'objet d'une relaxe ou d'une simple amende^{[note 11]}. C'est sans doute ce qui explique que la nomination au Gouvernement François Fillon (2) en juin 2007 d'André Santini, secrétaire d'État auprès du ministre du Budget, chargé de la Fonction publique, mis en examen depuis l'été 2006, semblait marquer un coup d'arrêt à la jurisprudence Bérégovoy-Balladur. « La règle fixée par le Premier ministre (François Fillon) est la règle du suffrage universel », indiquait-on à Matignon à l'époque, sachant que le nouveau secrétaire d'État venait, entre temps, d'être réélu député. Pour sa part, l'intéressé se disait prêt à prendre les décisions qui s'imposent (ce que l'on peut traduire par "démissionner") si, contrairement à son pronostic, il n'obtenait pas un non-lieu^{[AV 2]}, donc seulement après un renvoi en correctionnelle, voire après une éventuelle condamnation^{[P 4],[P 5]}. Depuis, il a quitté ses fonctions à l'occasion du remaniement ministériel du 23 juin 2009 sans que soit établie une relation de cause à effet. De même, Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur du même gouvernement Fillon, pourtant mis en examen deux fois, puis condamné les 4 juin et 17 décembre 2010 en première instance, respectivement pour injures raciales^{[J 1]}, puis atteinte à la présomption d'innocence^{[P 6]}, restera en poste jusqu'au remaniement du 23 février 2011 sans qu'il soit question d'un départ contraint par ses ennuis judiciaires. Néanmoins, la démission forcée le 29 mai 2011 de Georges Tron, membre également du gouvernement Fillon, consécutivement à une accusation de harcèlement sexuel portée contre lui, renoue avec la jurisprudence Bérégovoy-Balladur de façon plus radicale encore puisqu'elle intervient avant même que l'intéressé soit éventuellement mis en examen^{[P 7],[note 12]}. Certes, cela se produit dans le climat politique particulier de l'affaire de mœurs impliquant DSK, à un an des présidentielles. Mais cette démission suit la même logique que l'affaire Éric Woerth qui avait conduit l'intéressé à perdre son portefeuille lors du remaniement ministériel de novembre 2010, avant toute mise en examen éventuelle dans les affaires Bettencourt et hippodrome de Compiègne^{[W 2],[note 13]}. C'est ici qu'il faut noter que depuis 2009, un député devenu ministre retrouve automatiquement son siège un mois après la fin de ses fonctions^{[L 9]}. Une démission anticipée du gouvernement avance d'autant l'immunité parlementaire dont il bénéficie ensuite, bien que l'affaire Tron aura permis de savoir que des mesures judiciaires coercitives, intervenues avant le délai d'un mois, ne privaient pas le futur député de son inviolabilité^{[N 6]}. Dans le même temps, Claude Guéant, ministre de l'intérieur et Christine Lagarde, ministre de l'Économie et des finances du même gouvernement Fillon, tous deux menacés d'une procédure devant la Cour de justice de la République, n'ont pas eu à souffrir de leur mise en cause respective, l'un en avril 2011 pour incitation à la discrimination raciale^{[P 8],[note 14]}, l'autre en mai 2011 pour abus d'autorité dans l'arbitrage relatif à l'affaire Tapie^{[P 9],[note 15]}Le point commun de ces deux exceptions, complétées par celle de Brice Hortefeux, semble être qu'il s'agit d'affaires nées de l'exercice de leurs fonctions ministérielles et non en dehors, ce qui apparaîtrait paradoxalement plus véniel.

L'empêchement provisoire du Premier ministre ou d'un ministre débouche quant à lui sur une procédure particulière d'intérim.

L'empêchement du président et des membres de droit du Conseil constitutionnel

L'empêchement du président du Conseil constitutionnel

Roland Dumas, contraint à la démission en 2000.

Le cas s'est posé, en pratique, lors de la mise en examen de Roland Dumas le 29 avril 1998, par les juges d'instruction Eva Joly et Laurence Vichnievsky dans le dossier concernant l'affaire Elf. Si certains demandaient sa démission de la présidence du Conseil constitutionnel, comme Alain Peyrefitte, le président Chirac soulignait que rien ne l'y obligeait et que lui-même n'avait pas le pouvoir de le révoquer sans qu'une décision de justice ne l'y contraigne. Or, s'il appartient bien au président de la République de nommer le président du Conseil constitutionnel (art. CC 56 al. 3), ses membres sont inamovibles. Le règlement du Conseil constitutionnel ne prévoit d'ailleurs que les cas d'empêchement physique et l'incompatibilité^{[note 16]}. La question s'est cependant posée compte tenu du précédent créé en 1986 par le président Mitterrand qui avait nommé Robert Badinter à la présidence du Conseil, avant la fin du mandat du président en place, Daniel Mayer, après avoir demandé à ce dernier, semble-t-il, de démissionner préalablement (ce qu'il fit mais en restant membre du Conseil). Dans le silence des textes à ce propos, l'attitude du président Mitterrand laissait donc à penser qu'existait une révocation implicite des fonctions de président, dès lors que le président de la République semblait pouvoir user de son pouvoir de nomination à tout moment sans pour autant atteindre à l'inamovibilité de celui-ci en tant que membre du Conseil. C'est cette interprétation controversée que rejeta implicitement le président Chirac. De son côté, amenée incidemment à se prononcer sur le maintien du président R. Dumas à la tête du Conseil, la chambre d'accusation de la cour d'appel de Paris s'y était elle aussi refusée en invoquant notamment le principe de la présomption d'innocence (décision du 22 septembre 1999)^{[note 17]}. Finalement, R. Dumas décidera de suspendre l'exercice de ses fonctions le 24 mars 1999, puis de démissionner du Conseil Constitutionnel, sous la pression de ses membres, le 1er mars 2000. Normalement son mandat aurait dû se poursuivre jusqu'au 8 mars 2004, ce qui aurait fini par poser problème car R. Dumas fut effectivement condamné dans cette affaire en 2003. Il devait cependant être relaxé en appel.

L'empêchement des membres de droit du Conseil constitutionnel

En 2011, le Conseil constitutionnel compte deux anciens présidents de la République parmi ses membres : Jacques Chirac et Valéry Giscard d'Estaing.

Bien qu'aucune disposition ne prévoit clairement ces hypothèses, le cas singulier de l'ancien président, Jacques Chirac, pourrait se poser à terme, s'agissant de l'incapacité à siéger lucidement, notamment pour cause de vieillesse (concerne potentiellement tout ancien président de la République siégeant au Conseil), ou à siéger malgré une condamnation pénale. Membres de droit du Conseil constitutionnel, les anciens présidents de la République le sont en effet à vie (art. CC 56 al. 2) et s'ils peuvent décider de ne plus siéger, ils ne peuvent pas formellement démissionner, ni étre révoqués.

Dans les faits, la dégradation de l'état de santé de l'ancien président Jacques Chirac arguée en septembre 2011 pour que ce dernier ne comparaisse pas au procès correctionnel qui lui est intenté dans l'affaire des emplois fictifs de la mairie de Paris, au motif qu'il n'a plus, de manière définitive, toute sa capacité de jugement^{[P 10]}, laisse planer le doute sur sa possibilité de continuer à assumer sa fonction au Conseil constitutionnel. Pour autant, le problème que pose sa santé n'est pas encore réellement soulevé par le Conseil^{[P 11]}, sans doute par décence à l'égard de l'ancien président, et ne mériterait de l'être en pratique que si celui-ci manifestait sa volonté de continuer à siéger malgré son handicap ; ce qui est un risque, puisque, souffrant aussi d'anosognosie^{[P 12]}, il n'en aurait pas pleinement conscience. Il resterait à envisager de manière extensive l'hypothèse d'un empêchement « physique » que prévoit seulement les statuts pour les membres nommés, pour l'appliquer à un membre à vie^{[L 10]}, ce qui semble mal aisé, d'autant qu'il ne s'agit pas ici de justifier d'un recomplétement de l'effectif théorique du Conseil par un conseiller valide puisque les membres de droit sont des membres surnuméraires.

Cependant, Jacques Chirac s'est mis volontairement en congé du Conseil pour cause de procès depuis mars 2011^{[P 13]}, ce qui postule, au passage, qu'il y aurait bien là, en pratique, un motif judiciaire implicite d'empêchement temporaire (validation de la jurisprudence Dumas). Sa condamnation correctionnelle à 2 ans de prison avec sursis, dans l'affaire précitée, le 15 décembre 2011, créé en outre un précédent qui amène l'ancienne magistrate Eva Joly à demander sa démission^{[P 14]}. Tout en reconnaissant que l'hypothèse n'est pas prévue par les textes régissant le conseil, elle invoque un principe de droit s'appliquant aux juges.

L'ancien président Valéry Giscard d’Estaing a par ailleurs instauré un autre précédent. Pour garder sa liberté de parole au plan politique, l'ancien président renonça à siéger au Conseil entre 1981 et 2004, date où il abandonne ses mandats électifs^{[note 18]}, instaurant ainsi, en pratique, un empêchement temporaire qui s'appliquerait aux membres de droit^{[note 19]} pour préserver la sérénité de l'institution^{[P 15]}. En effet, ces derniers ne sont pas explicitement visés par le statut qui s'applique aux autres membres (nommés) et qui porte principalement sur le respect de l'obligation de réserve et un strict régime d'incompatibilités qui prévoit, notamment, de renoncer à toute fonction électorale^{[L 11]}. Il n'empêche que, la disposition constitutionnelle prévoyant la présence des anciens présidents de la République au Conseil, visait initialement les anciens présidents de la IV° République, acteurs politiques effacés, ce pourquoi la présence d'anciens présidents de la V° République^{[note 20]}, ayant été de véritables décideurs politiques et possiblement à l'origine de la nomination de certains membres du Conseil, semble, pour Robert Badinter (qui a présidé l'institution), contradictoire avec les obligations d'impartialité et d'indépendance imposées aux autres membres du Conseil constitutionnel^{[P 16]}.

Distinction entre l'empêchement et d'autres situations

• l'incompatibilité (par exemple, la fonction de Chef de l'État est incompatible en France avec un mandat parlementaire) postule en pratique non un empêchement mais un choix obligatoire entre deux mandats incompatibles entre eux.
• l'intérim du président de la République, qu'il soit provisoire ou définitif, peut intervenir en dehors d'une cause d'empêchement bien qu'il puisse aussi en être la conséquence.
• les limites apportées à la mise en œuvre de dispositions constitutionnelles sont une sorte d'empêchement factuel lorsque les conditions extérieures à la disposition en cause sont réunies. L'empêchement constitue lui-même une de ces limites (supra) mais n'est pas la seule. Ainsi les limites apportées à l'usage du référendum (art. 7 al. 4), de la dissolution (art. 7 alinéa 11 et art. 16 al. 5), de la révision (art. 7 al. 11, art. 89 al. 4 et art. 89 al. 5), de la responsabilité gouvernementale (art. 7 al. 11 et, de fait, combinaison art. 16 al. 44/art. 49 al. 2).

En droit administratif français

L'empêchement des autorités administratives indépendantes individuelles

• L'empêchement du Médiateur de la République doit être constaté dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat conformément à l'article 2 loi du 3 janvier 1973 instituant cette autorité administrative indépendante. (modifié par la loi n°89-18 du 13 janvier 1989, art. 69 II).

• L'empêchement du Défenseur des enfants doit être constaté par le Conseil d'État conformément à l'article 2 de la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant cette autorité administrative indépendante.

L'empêchement du maire

Le maire sous le coup d'un empêchement définitif perd de facto l'usage de l'insigne de sa fonction

Il y a lieu à suppléance du maire lorsqu’il est empêché provisoirement ou définitivement. Dans ce dernier cas, il est procédé à l'élection d'un nouveau maire. La question est régie par L 2122-17 code général des collectivités territoriales (CGCT).

• L'empêchement provisoire
  • Les conditions de l'empêchement : L’absence du maire ne justifie sa suppléance que dans la mesure où elle compromet l’exercice de ses fonctions. Ainsi l’empêchement doit être réel, effectif, établi et prouvé. Il doit être tel que le maire se trouve réellement et personnellement dans l’impossibilité d'accomplir les actes de sa fonction. Le juge administratif admet que le maire ait pu être empêché une partie de la journée seulement^{[J 2]}
  • N'est pas un cas d'empêchement : Le maire, même éloigné de sa commune, doit continuer de faire les actes « pour lesquels cet éloignement ne constitue pas un empêchement ». D’après le Conseil d’Etat, le fait qu’un maire soit en séjour à Paris ne l’empêche pas de convoquer le conseil municipal^{[J 3]}. De même, le juge estime que les obligations imposées à un élu par l'ordonnance d'un juge d'instruction le plaçant sous contrôle judiciaire ne sauraient nécessairement l'empêcher d'exercer les fonctions liées à son mandat^{[J 4]}
  • Est un cas d'empêchement : Le juge considère que le maire est empêché lorsqu’il est intéressé à une affaire^{[J 5]}. Le maire est également considéré comme empêché en cas d’hospitalisation de longue durée^{[J 6]}. ou en cas d’incarcération de longue durée^{[J 7]}. La suspension disciplinaire du maire donne lieu à suppléance.

• L'empêchement définitif du maire
  • La révocation et La démission volontaire. Dès lors que la révocation disciplinaire du maire a été prononcée. La démission du maire constitue un empêchement à la poursuite de ses fonctions^{[L 12]}. Dès la révocation ou l'acceptation de la démission du maire par le préfet, la suppléance est assurée par un adjoint non démissionnaire, dans l’ordre des nominations, et, à défaut d’adjoint, par un conseiller municipal. Le suppléant exerce les fonctions du maire et est chargé de convoquer le conseil municipal en vue de l’élection d’un nouveau maire.
  • Autres cas d’empêchements définitifs. Constituent également des cas d’empêchements définitifs : le décès^{[J 8]}, l’absence ou la disparition au sens du code civil français, l’annulation de l’élection comme conseiller municipal ou comme maire, dès notification de la décision définitive d’annulation, tous les autres cas où il doit y avoir cessation immédiate de l’exercice de ses fonctions (cas d’inéligibilité ou d’incompatibilité à la fonction de conseiller municipal ou de maire…).

Autres pays

La procédure anglo-saxonne de l'impeachment

Le président américain R. Nixon démissionna en 1974 avant que l'impeachment n'aille à son terme, à la suite du scandale du Watergate.

L'impeachment, qui signifie « mise en accusation », est une procédure anglo-saxonne permettant au pouvoir législatif de destituer un haut fonctionnaire. Utilisée en de rares occasions en Grande-Bretagne, cette procédure est surtout connue au début du XXI^e siècle par son utilisation aux États-Unis.

L'accusé peut être tout haut fonctionnaire du gouvernement, ce qui aux États-Unis inclut notamment le président et son vice-président, les membres du cabinet (équivalent des ministres) et les juges fédéraux. Le prononcé de l'impeachment a pour but de permettre d'engager des poursuites judiciaires pénales à l'encontre des hauts fonctionnaires destitués.

La procédure américaine connaît deux étapes :

1. l'impeachment, qui doit être votée par la Chambre des représentants;
2. le procès (impeachment trial) qui se tient devant le Sénat des États-Unis présidé par le vice-président, ou le président de la Cour suprême si c'est le président qui est jugé.

Notes et références

Notes

Références

Législation et jurispudence

Législation

Jurispudence

Presse

Web

Media audio-videos

Annexes

Bibliographie

• Th. S. Renoux, M. de Villiers, Code Constitutionnel, commenté et annoté, Litec, 1994, pp 248-250
• François Luchaire, Gérard Cognac, La constitution de la République française, Economica, 1987, p 354
• Code civil (français), Dalloz

Articles connexes

• Article 67 de la Constitution de la Cinquième République française
• Statut pénal du président de la République française

Liens externes

• L'empêchement du Président : aspects politiques

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