Cour nationale du droit d'asile

Pour les articles homonymes, voir CRR et Commission des recours des réfugiés.

Introduction

Droit des étrangers (France)

Migration - Immigration (France, UE)

Passeport - Visa (France)

Statut de l’étranger

Réfugié - Asile (France, UE)

Titre de séjour (France)

Titre de résident

Étranger en situation irrégulière

Vie des étrangers

Permis de travail

Droit de vote des étrangers

Éloignement

Double peine Centre de rétention administrative

Expulsion - Extradition

Obligation de quitter le territoire

Reconduite à la frontière

Voir aussi...

Regroupement familial - Nationalité

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La Cour nationale du droit d'asile (CNDA), anciennement Commission des recours des réfugiés^[1], est une juridiction française de l'ordre administratif.

Ayant ses origines dans la Commission des recours des réfugiés, créée par la loi du 25 juillet 1952, elle a été instituée par l'article L. 731-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile qui dispose : « La Cour nationale du droit d'asile est une juridiction administrative, placée sous l'autorité d'un président^[2], membre du Conseil d'État, désigné par le vice-président du Conseil d'État. »

Elle statue sur les recours (de plein contentieux^[3]) formés contre des décisions rendues par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) en matière d'asile.

Elle est située au 35 de la rue Cuvier, à Montreuil, en Seine-Saint-Denis.

L'Institution

Historique

La Commission des recours des réfugiés a été créée par la loi n^o 52-893 du 25 juillet 1952^[4].

Elle est devenue Cour nationale du droit d'asile en vertu de l'article 29 de la loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile^[5].

De 1953 à la fin des années 1960, en raison du faible nombre de demandes d'asile, presque toutes acceptées, l'instance siège rarement : une séance par quinzaine, dans un bureau du Conseil d'État pour l'examen d'environ 400 recours par an^[6]. L'augmentation du nombre de demandes d'asile et surtout des taux de rejet des demandes d'asile par l'OFPRA à partir de 1971 entraînant celle des recours devant la CRR : le décret n° 80-683 du 3 septembre 1980 réforme la juridiction en favorisant l’augmentation de ses moyens. Des « sections » composées de la même façon que ce que prévoyait la loi pour la Commission elle-même : trois juges ayant voix délibérative, dont un issu du Conseil d’État, président de séance, un issu des ministères assurant la tutelle de l’OFPRA et un représentant le Haut Commissaire aux Réfugiés de l’ONU. Durant les années 1980, le taux de rejet par l’OFPRA continuant d’augmenter, la surcharge de la CRR se traduit par un allongement des délais de jugement pouvant aller jusqu'à trois ans à la fin des années 1980. En 1990, la Commission rend 51 500 décisions et 61 200 l’année suivante. Une nouvelle réforme de la juridiction est mise en œuvre : la CRR s'agrandit de nouveau, s'installe dans de nouveaux locaux à Fontenay-sous-Bois ; le nombre de rapporteurs passe d'une dizaine à près d'une centaine. La loi n° 90-250 du 2 juillet 1990 ouvre la possibilité de nommer dans les fonctions de présidents de section, non seulement les membres du Conseil d’État, mais aussi les magistrats de la Cour des Comptes ainsi que les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Le décret n° 92-732 du 30 juillet 1992 institue une formation de jugement particulière dite « Sections réunies », composée de neuf membres, devant laquelle sont portées les affaires soulevant des difficultés particulières ou posant des questions de principe.

Compétence

La CNDA est compétente pour statuer (art. R733-6 CESEDA) sur les recours formés contre les décisions de l'OFPRA accordant ou refusant le bénéfice de l'asile et celles retirant ou mettant fin au bénéfice de l'asile ; sur les recours en révision dans le cas où il est soutenu que la décision de la cour a résulté d'une fraude ; sur les recours formés contre les décisions portant rejet d'une demande de réexamen (également appelé « réouverture »).

Compétence d'autres juridictions

La CNDA n'est pas compétente pour les recours dirigés contre les décisions suivantes :

• Refus d'admission sur le territoire français au titre de l’asile - Le recours contre ce refus est de la compétence du président du tribunal administratif (art. L213-9 CESEDA, résultant de l'article 24 de la loi Hortefeux du 20 novembre 2007). Le rapport Mazeaud propose de transférer cette compétence à la CNDA^[7],[8],[9]. Une proposition de loi en ce sens a été adoptée le 6 mai 2009 par le Sénat^[10].

• Refus d'enregistrement d'une demande d'asile - Selon un arrêt du Conseil d'État, « la compétence attribuée à la commission des recours des réfugiés ne comprend pas les litiges relatifs au refus du directeur général de l'office français de protection des réfugiés et apatrides d'enregistrer une demande d'asile, qui, par suite, doivent être portés devant la juridiction administrative de droit commun »^[11].

• le refus, par l'OFPRA, d'examiner une demande d'asile relevant de la compétence d'un autre État membre de l'Union européenne (article L742-4 du CESEDA ; CE, 24 novembre 2010, n° 309687)

• Refus de reconnaître la qualité d'apatride - Le recours contre le refus de reconnaître cette qualité est de la compétence du tribunal administratif (CE, 9 octobre 1981)^[12].

Organisation

Les sections

La formation de jugement ordinaire de la cour est la section, chaque section comprenant un président (membre honoraire ou en activité du Conseil d'État ou de la magistrature administrative ou judiciaire, qui peut être depuis le 1^er septembre 2009 un magistrat affecté à plein temps à la CNDA), et deux assesseurs, qui sont des personnalités qualifiées^[13],[14]. Le président de section peut être le président ou un vice-président de la cour. La composition des sections n'est pas fixe, mais déterminée pour chaque audience. L'un des assesseurs (dit « assesseur HCR », assis à la gauche du président et à la droite du rapporteur^[15]) est nommé par le haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés^[16],[17], ce qui n'est pas contraire au principe selon lequel les fonctions juridictionnelles statuant « au nom du peuple français » ne sauraient être confiées à des personnes de nationalité étrangère^[18] ou représentant un organisme international^[19]. L'autre assesseur (« assesseur OFPRA », assis à la droite du président et à la gauche du secrétaire) est une personnalité qualifiée nommée par le vice-président du Conseil d'État sur proposition de l'un des ministres représentés au conseil d'administration de l'OFPRA (il était antérieurement un représentant du conseil de l'OFPRA).

Les sections réunies

Depuis 1992, certaines affaires sont jugées par une formation appelée « sections réunies », composée de trois sections (à savoir la section initialement saisie du recours et deux sections constituées spécifiquement pour la tenue des sections réunies)^[20]. Une affaire peut être renvoyée devant les sections réunies sur décision du président de la cour ou de la section initialement saisie du recours^[21]. Cette formation se compose de trois présidents de section (dont, en principe, le président de la cour), de trois « assesseurs administration » et de trois assesseurs HCR.

Les ordonnances nouvelles

Le président de la cour et les présidents de section statuant seuls (mais après étude du dossier par un rapporteur^[22]) peuvent rejeter, par ordonnance (dite « ordonnance nouvelle », par opposition aux « ordonnances classiques » de création plus ancienne), « les demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur général » de l'OFPRA^[23]. La jurisprudence a précisé qu'en application de la règle générale de procédure selon laquelle l’auteur du recours doit être mis en mesure de prendre connaissance des pièces du dossier qu’il n’a pas lui-même produites, ces ordonnances ne peuvent être prises, si son auteur se prononce au vu du dossier constitué par l'OFPRA, que si le requérant a été préalablement informé de l'existence de ce dossier et, s'il en a fait la demande, en a obtenu la communication^[24].

L'indépendance

Un rapport de mission datant d'octobre 2006 ^[25] pointait du doigt le fait que cette juridiction dépendait des moyens de l'OFPRA^[26] (estimés à 17,5 millions d'euros pour un personnel de 230 personnes), alors même qu'elle était sous la tutelle du ministère de l'Immigration. Suite à ce rapport, la gestion de la CNDA a été transférée au 1^er janvier 2009 au Conseil d'État^{[27],[28],[29]}. À cette occasion, la centaine de magistrats y faisant des vacations serait remplacé par une dizaine de magistrats dédiés doublés de deux assesseurs (l'un du HCR, l'autre du gouvernement), avec pour objectif de réduire les délais de recours de 10,5 mois à moins de 6, non sans inquiétude des associations de défense des étrangers^[30]. Le Conseil d'État estime que l'indépendance et l'impartialité de la Cour ne peuvent pas être contestées sur le fondement de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme^[31].

L'administration

Du point de vue administratif, la cour se compose (outre les services administratifs et de documentation) d'une douzaine de divisions^[32],[33], comprenant chacune un chef de service, des rapporteurs (fonctionnaires de catégorie A et des contractuels) et des secrétaires d'audience (de catégorie C), auxquels s'ajoute parfois un responsable du pôle secrétariat de la division (de catégorie B). Les présidents de section et les assesseurs nommés par le vice-président du Conseil d'État sont attachés à une division (mais peuvent siéger dans d'autres divisions), alors que les assesseurs HCR ne sont pas rattachés à une division particulière.

Le jugement

Moyens d'instruction

Les recours sont instruits par un rapporteur^[34], sur la base du dossier de l'OFPRA (qui est transmis à la cour), de la requête et des mémoires complémentaires du requérant (souvent accompagnés de certificats médicaux^{[35],[36],[37]}, d'attestations, de coupures de presse^[38],[39] et de documents judiciaires servant à prouver l'existence de persécutions), et des mémoires en défense (que l'Ofpra présente rarement).

Temps et moyens d'instruction par les rapporteurs

Le temps que chaque rapporteur peut consacrer à l'instruction d'un dossier de demande d'asile dépend essentiellement du nombre de dossiers que son administration lui demande de traiter chaque jour : fin 2004, ce nombre était estimé par des rapporteurs interrogés à ce sujet, à 2 dossiers / jour^[40]. Cette charge permet de consacrer une demi-journée environ par dossier, laps de temps dont il faut déduire le temps de trois journées mensuelles d'audience environ et le temps de rédaction du rapport pour chaque dossier. Sur le temps restant, de l'ordre de 1 ou 2 heures : le travail d'investigation proprement dit, essentiellement en bibliothèque, sur le pays d'origine du demandeur d'asile, sur les décisions antérieures et sur le récit spécifique de la personne. Cette situation de jugement n'est pas spécifique aux fonctionnaires^[41]. Les actes d’instruction ne sont d’ailleurs pas décrits par le droit. Les déclarations faites devant l'OFPRA par le demandeur d'asile font l'objet d'un procès-verbal établi selon une procédure non contradictoire. Les informations sur le pays d’origine sur lesquelles s'appuient l'OFPRA, ainsi que les rapporteurs de la Cour et les membres des formations de jugement, ne sont pas toujours communiquées aux demandeurs d'asile. Les moyens documentaires sont souvent très faibles et il est arrivé que les rapporteurs n'aient pas accès à Internet^[42].

Connaissance préalable du dossier par les juges

Certains membres des formations de jugement ne consultent pas les dossiers avant l'audience^[43]. Certains des assesseurs qui ont demandé l'accès préalable au dossier se sont vu opposer un refus, au nom des usages de cette institution et des conditions matérielles de travail. Il arrive que la majorité des membres d'une formation de jugement n'aient pas consulté le dossier avant l'audience quand bien même les dossiers de demandes d'asile sont souvent longs, denses et compliqués comme celui publié en ligne d'Elanchelvan Rajendram ^[44]

Audiences publiques

Les demandeurs et l'OFPRA sont convoqués à une séance publique (certaines affaires font cependant l'objet d'un huis clos), au rôle de laquelle sont inscrits environ treize dossiers^[45]. L'examen de chaque affaire commence par la lecture, par le rapporteur, de son rapport, qui comprend l'exposé de la procédure (depuis la demande à l'OFPRA), des arguments du demandeur d'asile et de l'OFPRA, et d'une proposition de solution (très généralement le rejet). La parole est ensuite donnée à l'avocat, s'il est présent, puis le demandeur d'asile, éventuellement assisté d'un interprète, est interrogé par les membres de la formation de jugement. Le représentant de l'OFPRA, qui est rarement présent à l'audience, peut également présenter ses observations^[46].

La campagne d'observation menée par l'association Amnesty International en 2003^[47] fournit les données suivantes : chaque séance dure une demi-journée commençant le matin à 8h30 et l’après-midi à 13h45, sans que le temps soit prédéterminé ; en principe, la séance peut durer aussi longtemps que nécessaire mais en tendance la durée des séances est de 4 ou 5 heures. Les auditions se succèdent avec une courte pause de dix minutes environ en milieu de séance. Il peut y avoir autant de nationalités d’origine que de demandes d’asile mais ce nombre est généralement réduit à quatre au cinq pays d’origine dans une même séance. Le temps d’audition par requérant présent, d’une petite demi-heure en moyenne, est peu compatible avec les contraintes psychologiques de la plupart des exilés^[48]. Il peut varier fortement en fonction de la présence ou non d’un avocat et fonction des questions posées par les juges : 22 minutes en moyenne par dossier, 27 minutes en moyenne lorsqu'il y un avocat, 15 minutes en moyenne si le requérant n'est pas défendu. De ce laps de temps, il faut déduire, le temps du rapport et de la plaidoirie, celui des questions posées par les juges et celui des traductions différées tant des questions que des réponses... pour connaître le temps moyen d'expression de chaque demandeur d'asile : quelques minutes, rendant la narration d'une vie et la crédibilité d'une prise de parole difficiles^[49].

Délibéré (huis clos)

Les conditions de jugement à la CNDA ont fait l'objet, pour la première fois en 2009^{[réf. nécessaire]}, d'une description détaillée par un ancien juge, (assesseur-HCR de février 2001 à juillet 2004) également chercheur en science politique, qui publie en 2009 le premier témoignage approfondi en France sur cette juridiction^[50]. Il décrit notamment la partie la moins connue du jugement : le délibéré ; moment où les juges s'entretiennent à huis clos pour discuter et prendre les décisions de jugement. Les trois juges décident soit par consensus soit à la majorité de deux voix sur trois. Cette règle de majorité n’est pas écrite dans le droit^{[réf. nécessaire]} mais fonctionne de facto comme la seule modalité possible de décision en présence de trois personnes ayant chacune son opinion sur chaque demande d’asile examinée. Le délibéré consiste pour chacun à faire connaître cette opinion et pour tous à constater l’état du rapport de forces. Si les trois juges sont d’accord, la décision est évidente. S'il y a désaccord c’est la décision conforme aux vœux de deux juges au moins qui s’impose sans que cela n’implique de procédure formelle de vote, les positions respectives des uns et des autres étant exprimées par quelques mots. Les durées des délibérés sont relativement courtes, de l’ordre de 20 à 40 minutes. Après examen et rejet presque systématique des dossiers de requérants absents, le temps de délibéré par dossier varie de 1 à 5 minutes environ, suivant le degré de convergences de vues entre les trois juges. Ces conditions de jugement, observe Jean-Michel Belorgey (président de section à la CNDA), laissent à « l'intime conviction » du juge une place prépondérante dans la prise de décision judiciaire^[51].

Jurisprudence et rédaction des décisions

Une fois la décision prise en délibéré sur une demande d'asile, la suite du processus échappe en grande partie aux juges : sans que le droit l’ait prévu, seuls le rapporteur et le président de séance participent à la rédaction de la décision finale. En pratique, le premier transmet dans les jours qui suivent un « projet de décision » que le second corrige et contresigne pour en autoriser la publication. La décision mentionne nommément les trois juges (ou neuf en « sections réunies ». Chaque décision, après un bref résumé du récit biographique du demandeur d'asile, se termine par une phrase stéréotypée énonçant la conclusion, négative ou positive. Quelques modèles de phrases sont inséré à la fin des décisions, par exemple, en cas de décision de rejet : « Considérant toutefois que [ni] les pièces du dossier [ni les déclarations faites en séance publique devant la Cour/Commission] ne permettent [pas] de tenir pour établis les faits allégués et pour fondées les craintes énoncées. ». Hélène Perret, dans son étude statistique de 800 décisions de la CRR, observe que cette phrase - jugée suffisante par le Conseil d'État^[52] - revient dans 41% des cas étudiés^[53].

La création des « Sections réunies » en 1992 avait pour but de compenser le flou de la jurisprudence : « ont pour fonction de trancher les questions de droit inédites mais aussi d’assurer l’harmonie de la jurisprudence »^[54]. Cependant elles sont peu nombreuses : trois ou quatre par an au début des années 2000, moins d'une dizaine annuellement (avec 9 juges au lieu de trois... ces séances de jugement coûtent trois fois plus à l'institution). Les recueils officiels les signalent mais ne les dissocient pas des autres. Deux autres facteurs en réduisent l’importance. Alors que le pouvoir de faire monter une affaire en « sections réunies » appartient aux formations ordinaires et au président de la CNDA, la pratique a subordonné les premières à une consultation préalable de celui-ci : les formations ordinaires ne réfléchissent pas sur les critères de choix des affaires à élever ce qui alimenterait la jurisprudence^[55].

Certaines personnes disent que, dans ces conditions, il est difficile de dégager une « jurisprudence » de la CNDA, étant donné que, dans la masse des décisions (plusieurs dizaines de milliers supplémentaires par an) produites, chacun peut trouver un précédent à une position de jugement et son contraire^[56].

Voies de recours

Les décisions de la CNDA peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État^[57],[58]; le Conseil peut alors, en cas d'annulation de la décision de la Cour, renvoyer l'affaire devant la CNDA ou régler lui-même l'affaire au fond^[59]. Des recours en révision, en tierce opposition^[60] ou en rectification d'erreur matérielle peuvent également être exercés devant la Cour elle-même.

Données et sources

Statistiques

90% des refus de l'OFPRA font l'objet d'un recours devant la Cour nationale du droit d'asile^[30].

Nombres de recours contre des décisions de l'OFPRA :

– année 1997 : 18 688 ;

– année 2004 : 51 707 (maximum historique) ;

– année 2005 : 38 563 ;

– année 2006 : 30 477 ;

– année 2007 : 22 678^[30].

Évolution de 2004 à 2006 : - 41 %

Le taux d'annulation des décisions de l'OFPRA était de 15 % en 2006 (15 % en 2005, 13 % en 2004). Ce taux est très variable en fonction des nationalités des requérants : 1 % pour les Chinois, 5,4 % pour les Moldaves, 8 % pour les Algériens, 10 % pour les Turcs (première nationalité en nombre de requérants avec 2855 recours formulés en 2006), 27 % pour les ressortissants d'États issus de l'Ex-Yougoslavie et plus de 32% pour les citoyens russes dont les Tchétchènes.

Le délai de recours, dérogatoire, est d'un mois, à compter de la notification de la décision du directeur général de l'OFPRA. Plusieurs tentatives pour réduire ce délai à quinze jours n'ont pas abouti^[61]. Par exemple, lors de l'examen du projet de loi relatif à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile, le délai d'un mois a été maintenu ^[62] par la commission mixte paritaire le 16 octobre 2007^{[63],[64],[65]}.

Avant 2004, les délais d'instruction des recours pouvaient être de plusieurs années. Depuis, l'OFPRA a procédé à une campagne de recrutement d'officiers de protection et de rapporteurs contractuels ayant pour fonction de réduire les « stocks » de demandes accumulées et de faire tomber ces délais à 110 jours calendaires pour 2006.

Bibliographie

• Amnesty International – Section française, Observation des audiences publiques de la Commission des recours des réfugiés, Compte-rendu et recommandations, octobre 2003.
• Jean-Michel Belorgey, « Le droit d’asile en perdition », TERRA-Éd., coll. « Reflets », mai 2007 : texte intégral en accès libre.
• CIMADE, « Voyage au centre de l'asile. Enquête sur la procédure de détermination d'asile », janvier 2010
• Commission des recours des réfugiés, Le Droit des réfugiés en France. Tables décennales de jurisprudence du Conseil d'État et de la Commission des recours des réfugiés (1988-1997), Economica, 2000
• Antoine Decourcelle, Stéphane Julinet, Que reste-t-il du droit d’asile ?. Paris : L’esprit frappeur, 2000.
• France terre d'asile (FTDA), Rapport d’étude sur le mode de fonctionnement de la CRR, mission d’observation du 22 au 26 juin 1992 à Fontenay-sous-Bois, Analyse quantitative des auditions, Paris : FTDA, 1992.
• Jean Fougerous, Roland Ricci, « Le contentieux de la reconnaissance du statut de réfugié devant la Commission des recours des réfugiés », Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger, (1998-01/02), n°1, p. 179-224
• Gisti, Le Guide des étrangers face à l'administration : faire valoir ses droits, recours juridictionnels, recours internationaux, demande d'asile, recours en matière de protection sociale, Paris, Gisti (coll. « Guides »), 2001, 210 p.
• Yannick Guiheneuf, Exils. Au bout de la nuit, 2009, L'Harmattan (« docu-fiction »)
• Jérôme Valluy, « Rejet des exilés - Le grand retournement du droit de l'asile », Éditions Du Croquant, 2009
• « Chercher refuge », Tous Montreuil, n° 27, 2-15 février 2010, p. 15-17

Filmographie

• L'Asile du droit, documentaire d'Henri de Latour

Références

Articles connexes

• Association française des juges de l’asile
• Droit d'asile en France
• Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés
• Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés
• Centre d'accueil de demandeurs d'asile
• Droit d'asile dans l'Union européenne

Liens externes

• Site officiel, jurisprudences, statistiques, fonctionnement, etc.
  • Commentaires sur l'ancien site web de la CNDA, sur la liste Agora-generale
• Rapport d'activité 2006
• texte d'origine de la loi n°52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile
• Hélène Perret, La Règle de droit dans la commission des recours des réfugiés, mémoire pour le DEA de sociologie du droit, université Paris II, septembre 2000
• Ide Bleriot, Devenir réfugié: entre légalité et pitié, mémoire de DEA, EHESS, juin 2003
• Amnesty International, Guide de l'asile en France, partie V : comment faire un recours devant la CNDA ?
• Décret n° 2004-1390 du 23 décembre 2004 relatif aux indemnités des personnes apportant leur collaboration à la Cour nationale du droit d'asile des réfugiés (sic)
• « La Cour nationale du droit d'asile (CNDA): une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents », rapport d'information de MM. Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frécon, fait au nom de la commission des finances n° 9 (2010-2011) - 6 octobre 2010

Jurisprudence

• Jurisprudence de la CRR et de la CNDA sur Refworld
• Jurisprudence thématique
• Recueils 2004, 2005, 2006, 2007 et 2008.

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