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Pourquoi le régime d’urbanisme dit du STCAL est-il si méconnu ou suscite-t-il tant de méfiance ?
K.Pratique | Chroniques juridiques du cabinet KGA Avocats - Eve Derouesné, Anna Stéfanini-Coste, 13/03/2014
Lorsqu’un plan local d’urbanisme classe en zone N (Naturelle) une partie de son territoire, cela a pour conséquence l’interdiction de toute construction dans le secteur concerné, sauf à être en présence de « constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole et forestière » ou à des « constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs et à des services publics, dès lors qu’elle ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière dans l’unité foncière où elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages » (article R.123-8 du code de l’urbanisme).
Très souvent, ce classement en zone N est-lui-même la conséquence d’un autre régime de protection auquel la zone a été soumise sur le fondement d’une autre législation, celle du code de l’environnement (du fait du classement de la zone en site classé par exemple).
Certains en tirent la conséquence erronée que le plan local d’urbanisme (PLU) ne constitue, alors pour ces zones, qu’un document d’enregistrement de mesures de protection au titre de d’autres règlementations.
Il n’y a donc aucune réflexion à mener en amont.
Rien n’est plus faux.
Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer les possibilités de construction, y compris en zone N.
En effet, si un classement en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, concerne un secteur que l’on entend soustraire globalement, pour l'avenir, à l'urbanisation.
Il n’en demeure pas moins que le code de l’urbanisme a donné aux auteurs de PLU un outil pour leur permettre de sortir d’une logique binaire (zone N donc interdiction absolue de toute construction en dehors des deux exceptions marginales susmentionnées) en instaurant des secteurs soumis à un régime plus souple au sein même d’une zone N.
Cet outil est dénommé « secteur de taille et de capacité d’accueil limitées », ou encore dit « STCAL » ou « STECAL ».
Son régime est fixé par les articles L.123-1-5-14°,2ème alinéa, R.123-8 et R.123-9 du code de l’urbanisme.
Cela permet la délimitation dans le PLU des « pastilles » de construction dans des secteurs à constructibilité limitée, notamment dans les zones naturelles ou encore dans les zones agricoles et les zones protégées par la législation relative aux sites classés.
En effet, aux termes de l’article L.123-1-5-14°) du code de l’urbanisme : « (….) Le règlement peut : 14°) (…) Dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, le règlement peut délimiter des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées à la condition qu’elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers, ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. Le règlement précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des constructions permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole et forestier de la zone ».
Comme le relève le GRIDAUH* (*Groupement de recherche sur les institutions et le droit de l'aménagement, de l'urbanisme et de l'habitat. Il s’agit d’un groupement d'intérêt public de recherche, créé par arrêté interministériel du 28 mai 1996 et renouvelé en juin 2001 et en juin 2006, pour le développement de la recherche juridique et institutionnelle dans les domaines de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et de l'habitat), il est logique de créer des STCAL dans des zones déjà urbanisées ou comportant déjà des constructions : « (…) le choix de la surface des sous-secteurs est fonction de la zone naturelle, de son intérêt environnemental et des constructions déjà implantées. Il apparaît logique que les secteurs accueillant déjà des constructions soient présumées pouvoir faire l’objet de cette sous-délimitation » («PLU L’écriture du règlement : zonage –zone N – Fiche 1 : La délimitation des zones naturelles et forestières »).
Toutefois, pour que la création d’un STCAL soit licite, encore faut-il qu’il satisfasse les conditions posées par l’article R.123-9 du code de l’urbanisme, à savoir que le règlement doit prévoir « les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions permettant d'assurer l'insertion de ces constructions dans l'environnement (...) ».
C’est ce que vient de rappeler la cour administrative de Nantes dans son arrêt du 17 janvier 2014 relatif au plan local de la commune d’Ancenis qui avait créé un sous-secteur de taille et de capacité d’accueil limitée pour son château.
En effet, la cour relève, suivant le sens des conclusions du rapporteur public, que le règlement du secteur NDp créé ne comporte aucune règle relative à la hauteur et à la densité des constructions autorisées ; que, par suite, ce règlement ne permet pas d'assurer l'insertion de nouveaux bâtiments dans leur environnement en violation des dispositions précitées de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, ce qui entache ledit règlement de zone d’une illégalité (CAA Nantes, 17 janvier 2014, Association pour la protection et la promotion du château d'Ancenis, req. N° 12NT01588 ; dans le même sens CAA de paris, 13 décembre 2013, n° 12PA05113.
Enfin, parce que le STCAL ne doit permettre que des extensions limitées par rapport aux constructions existantes, ces limites doivent être quantifiées. Pour une meilleure lisibilité de ces limites, il semble d’ailleurs pertinent de suivre la recommandation du GRIDAUH en fixant une date de référence afin que la notion de constructions existantes et leurs caractéristiques en termes de hauteur ou d’emprise au sol ne soient pas une référence floue.
En conclusion, le STCAL est un outil d’aménagement qui mérite d’être utilisé et, à cet effet, mieux connu. Il permet de ne pas opposer classement en zone N et construction en permettant également un principe de mixité au sein de ces secteurs.
Très souvent, ce classement en zone N est-lui-même la conséquence d’un autre régime de protection auquel la zone a été soumise sur le fondement d’une autre législation, celle du code de l’environnement (du fait du classement de la zone en site classé par exemple).
Certains en tirent la conséquence erronée que le plan local d’urbanisme (PLU) ne constitue, alors pour ces zones, qu’un document d’enregistrement de mesures de protection au titre de d’autres règlementations.
Il n’y a donc aucune réflexion à mener en amont.
Rien n’est plus faux.
Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer les possibilités de construction, y compris en zone N.
En effet, si un classement en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, concerne un secteur que l’on entend soustraire globalement, pour l'avenir, à l'urbanisation.
Il n’en demeure pas moins que le code de l’urbanisme a donné aux auteurs de PLU un outil pour leur permettre de sortir d’une logique binaire (zone N donc interdiction absolue de toute construction en dehors des deux exceptions marginales susmentionnées) en instaurant des secteurs soumis à un régime plus souple au sein même d’une zone N.
Cet outil est dénommé « secteur de taille et de capacité d’accueil limitées », ou encore dit « STCAL » ou « STECAL ».
Son régime est fixé par les articles L.123-1-5-14°,2ème alinéa, R.123-8 et R.123-9 du code de l’urbanisme.
Cela permet la délimitation dans le PLU des « pastilles » de construction dans des secteurs à constructibilité limitée, notamment dans les zones naturelles ou encore dans les zones agricoles et les zones protégées par la législation relative aux sites classés.
En effet, aux termes de l’article L.123-1-5-14°) du code de l’urbanisme : « (….) Le règlement peut : 14°) (…) Dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, le règlement peut délimiter des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées à la condition qu’elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers, ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. Le règlement précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des constructions permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole et forestier de la zone ».
Comme le relève le GRIDAUH* (*Groupement de recherche sur les institutions et le droit de l'aménagement, de l'urbanisme et de l'habitat. Il s’agit d’un groupement d'intérêt public de recherche, créé par arrêté interministériel du 28 mai 1996 et renouvelé en juin 2001 et en juin 2006, pour le développement de la recherche juridique et institutionnelle dans les domaines de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et de l'habitat), il est logique de créer des STCAL dans des zones déjà urbanisées ou comportant déjà des constructions : « (…) le choix de la surface des sous-secteurs est fonction de la zone naturelle, de son intérêt environnemental et des constructions déjà implantées. Il apparaît logique que les secteurs accueillant déjà des constructions soient présumées pouvoir faire l’objet de cette sous-délimitation » («PLU L’écriture du règlement : zonage –zone N – Fiche 1 : La délimitation des zones naturelles et forestières »).
Toutefois, pour que la création d’un STCAL soit licite, encore faut-il qu’il satisfasse les conditions posées par l’article R.123-9 du code de l’urbanisme, à savoir que le règlement doit prévoir « les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions permettant d'assurer l'insertion de ces constructions dans l'environnement (...) ».
C’est ce que vient de rappeler la cour administrative de Nantes dans son arrêt du 17 janvier 2014 relatif au plan local de la commune d’Ancenis qui avait créé un sous-secteur de taille et de capacité d’accueil limitée pour son château.
En effet, la cour relève, suivant le sens des conclusions du rapporteur public, que le règlement du secteur NDp créé ne comporte aucune règle relative à la hauteur et à la densité des constructions autorisées ; que, par suite, ce règlement ne permet pas d'assurer l'insertion de nouveaux bâtiments dans leur environnement en violation des dispositions précitées de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, ce qui entache ledit règlement de zone d’une illégalité (CAA Nantes, 17 janvier 2014, Association pour la protection et la promotion du château d'Ancenis, req. N° 12NT01588 ; dans le même sens CAA de paris, 13 décembre 2013, n° 12PA05113.
Enfin, parce que le STCAL ne doit permettre que des extensions limitées par rapport aux constructions existantes, ces limites doivent être quantifiées. Pour une meilleure lisibilité de ces limites, il semble d’ailleurs pertinent de suivre la recommandation du GRIDAUH en fixant une date de référence afin que la notion de constructions existantes et leurs caractéristiques en termes de hauteur ou d’emprise au sol ne soient pas une référence floue.
En conclusion, le STCAL est un outil d’aménagement qui mérite d’être utilisé et, à cet effet, mieux connu. Il permet de ne pas opposer classement en zone N et construction en permettant également un principe de mixité au sein de ces secteurs.