Actions sur le document
De la distinction entre un bien et son image : apport du Conseil d’Etat sur les qualifications juridiques des biens domaniaux et d’occupation privative du domaine public
K.Pratique | Chroniques juridiques du cabinet KGA Avocats - Eve Derouesne, avec la participation d'Alizée Gébré, 3/05/2018
L’image d’un bien n’est pas un bien per se et son utilisation ne constitue donc pas une occupation privative du domaine public.
L’affaire du Château de Chambord trouve un point final dans la décision rendue par l’assemblée du contentieux du Conseil d’Etat le 13 avril 2018.
Au cœur de cette affaire, l’utilisation par la société Les Brasseries Kronenbourg de l’image du Domaine de Chambord et de son château pour sa campagne de promotion de la marque de bière « 1664 » intitulée « Le goût à la française ».
Le domaine national de Chambord réagit en réclamant le versement d’une redevance pour l’utilisation commerciale de l’image de son domaine et émit deux titres exécutoires à l’encontre de cette société, dont cette dernière demanda l’annulation. Le Tribunal administratif d’Orléans accéda aux demandes de la société, considérant que l’image d’un bien public n’entre pas dans le Code général de la propriété des personnes publiques (GPPP). Jugement confirmé par la Cour administrative d’appel de Nantes, à cette exception près qu’elle fit œuvre créatrice en dessinant un régime d’autorisation en dehors du champ du code.
La Cour a ainsi considéré que « compte tenu des exigences constitutionnelles tenant à la protection du domaine public et afin d'éviter à tous égards qu'il n'y soit indirectement porté atteinte de manière inappropriée, les prises de vue d'un immeuble, appartenant au domaine public d'une personne publique, à des fins de commercialisation des reproductions photographiques ainsi obtenues ou d'association de ces reproductions à des produits dans le cadre d'opérations de publicité commerciale, requièrent une autorisation préalable délivrée par le gestionnaire de ce domaine dans le cadre de ses prérogatives de puissance publique ; que cette autorisation peut prendre la forme d'un acte unilatéral ou d'un contrat ; que la décision unilatérale peut être assortie notamment de conditions financières sous réserve qu'elles aient été préalablement légalement déterminées ; que de telles conditions peuvent également être prévues par le contrat conclu entre les parties ; » .
Au cœur de cette affaire, l’utilisation par la société Les Brasseries Kronenbourg de l’image du Domaine de Chambord et de son château pour sa campagne de promotion de la marque de bière « 1664 » intitulée « Le goût à la française ».
Le domaine national de Chambord réagit en réclamant le versement d’une redevance pour l’utilisation commerciale de l’image de son domaine et émit deux titres exécutoires à l’encontre de cette société, dont cette dernière demanda l’annulation. Le Tribunal administratif d’Orléans accéda aux demandes de la société, considérant que l’image d’un bien public n’entre pas dans le Code général de la propriété des personnes publiques (GPPP). Jugement confirmé par la Cour administrative d’appel de Nantes, à cette exception près qu’elle fit œuvre créatrice en dessinant un régime d’autorisation en dehors du champ du code.
La Cour a ainsi considéré que « compte tenu des exigences constitutionnelles tenant à la protection du domaine public et afin d'éviter à tous égards qu'il n'y soit indirectement porté atteinte de manière inappropriée, les prises de vue d'un immeuble, appartenant au domaine public d'une personne publique, à des fins de commercialisation des reproductions photographiques ainsi obtenues ou d'association de ces reproductions à des produits dans le cadre d'opérations de publicité commerciale, requièrent une autorisation préalable délivrée par le gestionnaire de ce domaine dans le cadre de ses prérogatives de puissance publique ; que cette autorisation peut prendre la forme d'un acte unilatéral ou d'un contrat ; que la décision unilatérale peut être assortie notamment de conditions financières sous réserve qu'elles aient été préalablement légalement déterminées ; que de telles conditions peuvent également être prévues par le contrat conclu entre les parties ; » .
Le régime de droit commun des images des biens public
En énonçant que « Les personnes publiques ne disposant pas d’un droit exclusif sur l’image des biens leur appartenant, celle-ci n’est pas au nombre des biens et droits mentionnés à l’article L. 1 du CGPPP », le Conseil d’Etat confirme que l’image d’un bien immobilier appartenant au domaine public n’appartient pas elle-même au domaine public avec toutes les conséquences de droit subséquentes.
Privant de fondement un régime d’autorisation domanial, il précise que la prise de vue d’un bien appartenant au domaine public ne caractérise pas en soi ni une occupation ni une utilisation qui excède le droit d’usage appartenant à tous ; et que de surcroît, l’utilisation commerciale de l’image d’un tel bien n’est pas caractéristique d’une occupation privative du domaine public.
De ce fait, un rapprochement de cette jurisprudence avec la décision commune de Tours est à proscrire. Dans cette décision, le Conseil d’Etat avait précisé que la prise de vue d’élément du domaine public mobilier à des fins commerciales pouvait constituer une utilisation privative et donc nécessiter une autorisation d’occupation moyennant éventuellement le paiement d’une redevance. Toutefois, ainsi que le souligne le rapporteur public, cette autorisation préalable assortie d’une redevance n’est pas fondée sur un quelconque « droit à l’image » mais sur le fait que l’opération impliquait, momentanément, une « occupation »matérielle du domaine qui avait pour effet que le droit d’usage du bien appartenant à tous ne s’exerçait pas dans les conditions habituelles.
Le Conseil d’Etat ne souscrit pas à la création prétorienne de la Cour d’un régime d’autorisation qui aurait pu s’accompagner d’une indemnité. Régime qui, ainsi que le notait N. Foulquier, aboutissait « à rapprocher singulièrement ce régime de celui des autorisations domaniales » (1).
Le Conseil d’Etat rappelle en effet que « l’autorité administrative, ne saurait en l’absence de disposition législative le prévoyant, soumettre à un régime d’autorisation préalable l’utilisation à des fins commerciales de prise de vues d’un immeuble appartenant au domaine public, un tel régime étant constitutif d’une restriction à la liberté d’entreprise et à l’exercice du droit de propriété » (2) .
Le régime de l’image des biens appartenant au domaine public s’aligne donc sur le régime auquel sont soumis les biens des personnes privées et ceux des personnes publiques appartenant au domaine privé. Régime défini par la Cour de cassation dans un arrêt du 7 mai 2004, au terme duquel elle énonce que le propriétaire d’un bien immobilier ne dispose pas d’un droit exclusif sur l’image de celle-ci mais peut s’opposer à l’utilisation de cette image par un tiers lorsqu’elle lui cause un trouble anormal .
(1) Foulquier N., « Hors CGPPP, le pouvoir quasi domanial sur l’image des biens du domaine public », AJDA 2016, p. 435
(2) Rappelons, à ce titre, qu’en vertu de l’article 34 de la Constitution, seul le législateur est compétent pour fixer les règles concernant « les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ».
Privant de fondement un régime d’autorisation domanial, il précise que la prise de vue d’un bien appartenant au domaine public ne caractérise pas en soi ni une occupation ni une utilisation qui excède le droit d’usage appartenant à tous ; et que de surcroît, l’utilisation commerciale de l’image d’un tel bien n’est pas caractéristique d’une occupation privative du domaine public.
De ce fait, un rapprochement de cette jurisprudence avec la décision commune de Tours est à proscrire. Dans cette décision, le Conseil d’Etat avait précisé que la prise de vue d’élément du domaine public mobilier à des fins commerciales pouvait constituer une utilisation privative et donc nécessiter une autorisation d’occupation moyennant éventuellement le paiement d’une redevance. Toutefois, ainsi que le souligne le rapporteur public, cette autorisation préalable assortie d’une redevance n’est pas fondée sur un quelconque « droit à l’image » mais sur le fait que l’opération impliquait, momentanément, une « occupation »matérielle du domaine qui avait pour effet que le droit d’usage du bien appartenant à tous ne s’exerçait pas dans les conditions habituelles.
Le Conseil d’Etat ne souscrit pas à la création prétorienne de la Cour d’un régime d’autorisation qui aurait pu s’accompagner d’une indemnité. Régime qui, ainsi que le notait N. Foulquier, aboutissait « à rapprocher singulièrement ce régime de celui des autorisations domaniales » (1).
Le Conseil d’Etat rappelle en effet que « l’autorité administrative, ne saurait en l’absence de disposition législative le prévoyant, soumettre à un régime d’autorisation préalable l’utilisation à des fins commerciales de prise de vues d’un immeuble appartenant au domaine public, un tel régime étant constitutif d’une restriction à la liberté d’entreprise et à l’exercice du droit de propriété » (2) .
Le régime de l’image des biens appartenant au domaine public s’aligne donc sur le régime auquel sont soumis les biens des personnes privées et ceux des personnes publiques appartenant au domaine privé. Régime défini par la Cour de cassation dans un arrêt du 7 mai 2004, au terme duquel elle énonce que le propriétaire d’un bien immobilier ne dispose pas d’un droit exclusif sur l’image de celle-ci mais peut s’opposer à l’utilisation de cette image par un tiers lorsqu’elle lui cause un trouble anormal .
(1) Foulquier N., « Hors CGPPP, le pouvoir quasi domanial sur l’image des biens du domaine public », AJDA 2016, p. 435
(2) Rappelons, à ce titre, qu’en vertu de l’article 34 de la Constitution, seul le législateur est compétent pour fixer les règles concernant « les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ».
Le régime de l’image des domaines nationaux défini par la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création
La loi n°2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création apporte une nuance à ce régime de droit commun en reprenant pour partie la création prétorienne de la Cour administrative d’appel de Nantes. En effet, aux termes de l’article L. 621-42 du code du patrimoine, les domaines nationaux peuvent soumettre l’utilisation de leur image à des fins commerciales à un régime d’autorisation assortie d’une redevance.
Un décret du 2 mai 2017 dresse la liste de ces domaines nationaux, où figure notamment le Domaine de Chambord.
En cas de contrariété à ces dispositions, le Conseil d’Etat énonce que « l’utilisateur commet une faute de nature à engager sa responsabilité à l’égard du propriétaire ou du gestionnaire du domaine , le préjudice pouvant notamment consister en l’absence de perception de la redevance dont l’autorisation aurait pu être assorti ». La Haute juridiction précisant à ce titre que « la victime du dommage peut en demander la réparation devant la juridiction administrative, alors même qu’elle aurait le pouvoir d’émettre un état exécutoire en vue d’obtenir le paiement de la somme qu’elle réclame ».
En l’espèce, les faits litigieux s’étant déroulés antérieurement à l’inscription du domaine de Chambord dans la liste fixée par le décret du 2 mai 2017, le domaine ne pouvait être protégé par ces dispositions, et était donc soumis au régime de droit commun s’agissant de l’action commerciale menée par la société Les Brasseries Kronenbourg.
Un décret du 2 mai 2017 dresse la liste de ces domaines nationaux, où figure notamment le Domaine de Chambord.
En cas de contrariété à ces dispositions, le Conseil d’Etat énonce que « l’utilisateur commet une faute de nature à engager sa responsabilité à l’égard du propriétaire ou du gestionnaire du domaine , le préjudice pouvant notamment consister en l’absence de perception de la redevance dont l’autorisation aurait pu être assorti ». La Haute juridiction précisant à ce titre que « la victime du dommage peut en demander la réparation devant la juridiction administrative, alors même qu’elle aurait le pouvoir d’émettre un état exécutoire en vue d’obtenir le paiement de la somme qu’elle réclame ».
En l’espèce, les faits litigieux s’étant déroulés antérieurement à l’inscription du domaine de Chambord dans la liste fixée par le décret du 2 mai 2017, le domaine ne pouvait être protégé par ces dispositions, et était donc soumis au régime de droit commun s’agissant de l’action commerciale menée par la société Les Brasseries Kronenbourg.
Bilan du droit à l’image des biens publics immobiliers
Biens dont l’utilisation de l’image à des fins commerciales est soumise à un régime d’autorisation assorti éventuellement d’une redevance :
- biens soumis au régime prévu par l’article L. 621-42 du code du patrimoine à partir de l’entrée en vigueur du décret du 2 mai 2017 codifié à l’article R. 621-98 du code du patrimoine : Domaine de Chambord, Domaine du Louvre et des Tuileries, Domaine de Pau, Château d’Angers, Palais de l’Elysées, Palais du Rhin.
Biens dont l’utilisation de l’image à des fins commerciales est soumise au droit commun :
- biens appartenant au domaine privé des personnes publiques ;
- biens appartenant au domaine public ne bénéficiant pas du régime prévu par l’article L. 621-42 du code du patrimoine à ce stade (3) (par exemple le château de Versailles).
(3) Il s’agirait d’une première liste
- biens soumis au régime prévu par l’article L. 621-42 du code du patrimoine à partir de l’entrée en vigueur du décret du 2 mai 2017 codifié à l’article R. 621-98 du code du patrimoine : Domaine de Chambord, Domaine du Louvre et des Tuileries, Domaine de Pau, Château d’Angers, Palais de l’Elysées, Palais du Rhin.
Biens dont l’utilisation de l’image à des fins commerciales est soumise au droit commun :
- biens appartenant au domaine privé des personnes publiques ;
- biens appartenant au domaine public ne bénéficiant pas du régime prévu par l’article L. 621-42 du code du patrimoine à ce stade (3) (par exemple le château de Versailles).
(3) Il s’agirait d’une première liste
La valorisation et la protection de l’image et de la notoriété associée à leurs biens sont devenues un enjeu majeur pour les personnes publiques. Tel est le sens des revendications pour une reconnaissance d’une propriété immatérielle. Ces défendeurs pourraient considérer que leur objectif se voit compromis. Cependant, la notion de propriété immatérielle ne se justifie pleinement que si une telle propriété est reconnue à tous, personne publique comme personne privée, afin d’éviter une rupture d’égalité entre bien public et bien privé. Par ailleurs, s’agissant de la protection et la valorisation du nom des biens publics, il nous semble que le régime de la domanialité publique pourrait toujours trouver à s’appliquer pour les contrats de naming à travers l’attribution par la collectivité d’une licence de marque et l’octroi d’une enseigne publicitaire à l’opérateur exploitant, lesquelles s’analysent comme une occupation du domaine public immatériel de la collectivité . (4)
(4) Voir : Derouesné E., Lafargue V., « Le Naming des équipements publics », Revue du Gestionnaire public, n°1 février 2017, pp. 46-49
(4) Voir : Derouesné E., Lafargue V., « Le Naming des équipements publics », Revue du Gestionnaire public, n°1 février 2017, pp. 46-49