Conseil constitutionnel - 2007-556 DC

Visas

Vu la Constitution ; l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ; le code du travail ; le code pénal ; la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ; la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 modifiée d’orientation des transports intérieurs ;

Motifs

1. Considérant que les auteurs des saisines défèrent au Conseil constitutionnel la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs ; que les sénateurs requérants mettent en cause la conformité de tout ou partie de ses articles 2 à 5 ; que les députés requérants contestent les articles 2 à 6 et 9 de la loi ;

Sur les articles 2 et 3

2. Considérant que l’article 2 de la loi déférée instaure une procédure obligatoire de prévention des conflits dans les entreprises chargées d’une mission de service public de transport terrestre régulier de personnes à vocation non touristique ; que son I prévoit que le dépôt d’un préavis de grève ne pourra intervenir qu’après une négociation préalable entre l’employeur et les organisations syndicales représentatives qui envisagent de déposer ce préavis ; que l’organisation et le déroulement de cette négociation seront soumis à des règles fixées par un accord-cadre d’entreprise ou par un accord de branche et, à défaut d’accord au 1^er janvier 2008, par un décret en Conseil d’État ; que des négociations devront être engagées dans ces entreprises et au niveau de la branche en vue de la signature de tels accords avant le 1^er janvier 2008 ; que les règles encadrant la procédure de prévention des conflits devront, aux termes du II de cet article, définir la nature des informations que les organisations syndicales et l’employeur s’échangeront avant et pendant la négociation, les modalités, en particulier de délai, encadrant la négociation préalable, les conditions d’élaboration du relevé de conclusions de la négociation et, enfin, l’information des salariés sur les motifs, le déroulement et l’aboutissement de la négociation préalable ; que le III de cet article prescrit que les accords de prévention des conflits signés antérieurement au 1^er juillet 2007 seront mis en conformité avec ces principes ;

3. Considérant que l’article 3 de la loi déférée prévoit qu’une même organisation syndicale ne peut redéposer un préavis de grève pour un même motif qu’à l’issue du délai de préavis en cours ;

4. Considérant que les requérants font grief à ces dispositions de porter atteinte au domaine de la loi, à l’exercice du droit de grève et à la liberté contractuelle ;

En ce qui concerne la compétence du législateur

5. Considérant que les requérants font valoir qu’en renvoyant à un décret en Conseil d’État le soin d’organiser la procédure de prévention des conflits applicable dans les entreprises où aucun accord-cadre n’a été signé et aucun accord de branche ne s’applique au 1^er janvier 2008, le législateur a méconnu sa compétence en matière de réglementation du droit de grève ;

6. Considérant qu’aux termes des septième et huitième alinéas du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : « Le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent. – Tout travailleur participe, par l’intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises » ; qu’en vertu de l’article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux du droit du travail et du droit syndical ;

7. Considérant qu’il résulte de ces dispositions qu’il est loisible au législateur de renvoyer au décret ou de confier à la convention collective le soin de préciser les modalités d’application des règles fixées par lui pour l’exercice du droit de grève ;

8. Considérant qu’en l’absence d’accord-cadre ou d’accord de branche au 1^er janvier 2008, un décret en Conseil d’État détermine alors, dans les conditions prévues par la loi, l’organisation et le déroulement de la procédure de prévention des conflits ; que la loi fixe l’objet, encadre le contenu et précise les conditions de la mise en œuvre de ce décret, qui doit se borner à prévoir les modalités d’application de la loi ; que, dès lors, le législateur n’a pas méconnu la compétence que lui confie l’article 34 de la Constitution ;

En ce qui concerne l’exercice du droit de grève

9. Considérant que les députés et sénateurs requérants font valoir que l’obligation de recourir à une négociation préalable avant le dépôt d’un préavis de grève limite excessivement l’exercice de ce droit compte tenu de la durée de négociation imposée et de l’absence de prise en considération de la nature des revendications à l’origine de la grève ; que les sénateurs requérants estiment, pour leur part, que la confirmation et le renforcement de l’intervention obligatoire et préalable des syndicats représentatifs pour le déclenchement de la grève porte une atteinte excessive à l’exercice du droit de grève ;

10. Considérant qu’aux termes du septième alinéa du Préambule de 1946 : « Le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent » ; qu’en édictant cette disposition, les constituants ont entendu marquer que le droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle mais qu’il a des limites et ont habilité le législateur à tracer celles-ci en opérant la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l’intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte ; que, notamment en ce qui concerne les services publics, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d’apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d’assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle ;

11. Considérant, en premier lieu, que les dispositions du 3° du II de l’article 2 portent de cinq à treize jours le délai maximal qui peut être imposé entre le moment où l’organisation syndicale notifie à l’employeur les motifs pour lesquels elle envisage un mouvement collectif et le début d’un éventuel mouvement de grève ; que ce délai est destiné à permettre d’abord une négociation effective susceptible d’éviter la grève puis, le cas échéant, la mise en place d’un plan de transport adapté afin d’assurer la continuité du service public ; que ce délai n’apporte pas de restriction injustifiée aux conditions d’exercice du droit de grève ;

12. Considérant, en deuxième lieu, que le fait qu’un mouvement collectif soit fondé sur des revendications interprofessionnelles ne prive pas de tout objet l’obligation d’un dialogue social interne à l’entreprise ; que, dès lors, le grief tiré de ce que l’obligation de négociation préalable à la grève n’est pas réservée aux seuls mouvements collectifs fondés sur des motifs propres à l’entreprise doit être écarté ;

13. Considérant, en troisième lieu, qu’eu égard à la nature particulière du droit de grève, le législateur peut, comme il l’a déjà fait, confier à des organisations syndicales représentatives des prérogatives particulières relatives au déclenchement de la grève ; que ce rôle reconnu à ces organisations pour le dépôt d’un préavis de grève laisse entière la liberté de chaque salarié de décider personnellement de participer ou non à celle-ci ; que le grief doit, dès lors, être écarté ;

14. Considérant, en quatrième lieu, qu’il appartient au législateur d’édicter les mesures qui lui paraissent à même, pour éviter le recours répété à des grèves de courte durée mettant en cause la continuité du service public, d’assurer une conciliation entre la défense des intérêts professionnels et la sauvegarde de l’intérêt général auquel la grève est de nature à porter atteinte ; que les dispositions de l’article 3 de la loi déférée qui, à cette fin, interdisent à un même syndicat de déposer à nouveau, pour un même motif, un préavis de grève avant l’expiration du précédent préavis n’apportent pas à l’exercice du droit de grève une limitation excessive ;

15. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que les articles 2 et 3 de la loi ne sont pas contraires aux exigences constitutionnelles en matière d’exercice du droit de grève ;

En ce qui concerne la liberté contractuelle

16. Considérant que les députés requérants estiment qu’en imposant, avant le 1^er janvier 2008, la mise en conformité des accords de prévention des conflits antérieurs, le III de l’article 2 de la loi déférée méconnaît le principe constitutionnel de la liberté contractuelle ;

17. Considérant que le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d’intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, ainsi que, s’agissant de la participation des travailleurs à la détermination collective de leurs conditions de travail, du huitième alinéa du Préambule de 1946 ;

18. Considérant qu’il ressort des travaux parlementaires que la disposition critiquée a pour principal objet de rendre obligatoires et non plus facultatives les procédures de prévention des conflits antérieures, et en particulier celles prévues dans des accords-cadres signés à la Régie autonome des transports parisiens et à la Société nationale des chemins de fer français ; qu’ainsi, sans remettre en cause l’économie de ces conventions, elle tend à renforcer la continuité du service public que ces entreprises ont la charge d’assurer, tout en garantissant le respect du principe d’égalité devant la loi ; que, dans ces conditions, elle ne porte pas une atteinte inconstitutionnelle à l’économie des contrats légalement conclus ;

Sur l’article 4

19. Considérant que le I de l’article 4 de la loi déférée confie aux autorités organisatrices de transport le soin de définir des dessertes prioritaires afin de permettre les déplacements de la population en cas de grève ou d’autre perturbation prévisible du trafic ; que, pour assurer ces dessertes, ces autorités doivent déterminer différents niveaux de service en fonction de l’importance de la perturbation ; que le niveau minimal de service, correspondant à la couverture des besoins essentiels de la population, doit permettre d’éviter que soit portée une atteinte disproportionnée aux droits et libertés ainsi qu’à l’organisation des transports scolaires ; que le II du même article 4 prévoit que les entreprises de transport élaborent un plan de transport adapté aux priorités de dessertes et un plan d’information des usagers ; que son III impose que ces plans soient intégrés aux conventions d’exploitation conclues par les autorités organisatrices de transport avec les entreprises de transport et que les conventions en cours soient modifiées en ce sens avant le 1^er janvier 2008 ; que son IV dispose enfin que le représentant de l’État a la faculté, en cas de carence de l’autorité organisatrice de transport et après mise en demeure infructueuse, d’arrêter lui-même les priorités de desserte ou d’approuver lesdits plans ;

20. Considérant que, selon les requérants, en imposant aux autorités organisatrices de transport de définir des dessertes prioritaires en cas de grève, ces dispositions méconnaîtraient la compétence que le septième alinéa du Préambule de 1946 réserve au législateur pour réglementer ce droit ; qu’elles leur permettraient de « porter une atteinte disproportionnée au droit de grève des salariés des entreprises de transport afin de satisfaire une multitude de droits, de principes ou d’objectifs n’ayant au demeurant pas tous valeur constitutionnelle » ; qu’elles créeraient une rupture d’égalité entre les usagers dès lors que les dessertes ne seraient pas définies de façon identique sur l’ensemble du territoire ; qu’elles feraient de même entre les entreprises de transport, dès lors qu’elles avantageraient les plus grandes d’entre elles ; qu’enfin, elles porteraient atteinte à la libre administration des collectivités territoriales en instituant une tutelle du représentant de l’État ;

21. Considérant, en premier lieu, que l’article 4 de la loi déférée, qui prévoit la définition de dessertes prioritaires et de plans de transports adaptés, n’a pas pour objet et ne saurait avoir pour effet de réglementer le droit de grève ; que, par suite, les griefs tirés de la violation du septième alinéa du Préambule de 1946 sont inopérants ;

22. Considérant, en deuxième lieu, que le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit ;

23. Considérant que, loin de porter atteinte au principe d’égalité, les dispositions critiquées, qui tendent à garantir par des dispositions appropriées la continuité du service public dans certains transports terrestres sur l’ensemble du territoire, auront pour effet de prévenir une rupture caractérisée d’égalité des usagers devant ce service ; qu’elles n’ont pas pour effet de défavoriser les petites et moyennes entreprises de transport dès lors qu’elles ne dérogent pas aux règles qui garantissent le principe d’égalité devant la commande publique ; qu’il appartiendra, en tout état de cause, aux autorités administratives et juridictionnelles compétentes de veiller au respect du principe d’égalité et de la libre concurrence en matière de délégation de service public et de contrats de marché passés avec des autorités organisatrices ;

24. Considérant, en troisième lieu, qu’aux termes du dernier alinéa de l’article 72 de la Constitution : « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois » ; qu’il appartient donc au législateur de prévoir l’intervention du représentant de l’État pour remédier, sous le contrôle du juge, aux difficultés résultant de l’absence de décision de la part des autorités décentralisées compétentes en se substituant à ces dernières lorsque cette absence de décision risque de compromettre le fonctionnement des services publics et l’application des lois ; qu’ainsi, les dispositions du IV de l’article 4 de la loi soumise à l’examen du Conseil constitutionnel ne sont pas contraires à l’article 72 de la Constitution ;

25. Considérant, dès lors, que l’article 4 de la loi déférée n’est pas contraire à la Constitution ;

Sur l’article 5

26. Considérant que le I de l’article 5 de la loi déférée dispose que les partenaires sociaux doivent engager des négociations dans les entreprises de transport en vue de signer, avant le 1^er janvier 2008, un accord collectif de prévisibilité du service applicable en cas de perturbation du trafic ou de grève ; que cet accord devra notamment recenser « les catégories d’agents et leurs effectifs… indispensables à l’exécution… de chacun des niveaux de service prévus dans le plan de transport adapté » ; qu’à défaut d’accord applicable au 1^er janvier 2008, le législateur a prévu qu’un plan de prévisibilité sera défini par l’employeur ; qu’en vertu du II de ce même article 5, les salariés relevant des catégories d’agents mentionnées au I devront informer leur employeur au plus tard 48 heures à l’avance, sous peine de sanction disciplinaire, de leur intention de participer à la grève ;

27. Considérant que, selon les députés requérants, le législateur aurait méconnu sa compétence en laissant aux partenaires sociaux, et plus encore à l’employeur, le soin de désigner les agents « affectés à la nécessité de continuité du service public » ; qu’en outre, selon les députés et les sénateurs requérants, l’obligation de déclaration préalable imposée à ces salariés porterait atteinte au droit de grève ; que les députés font valoir, en particulier, que « des salariés qui voudraient rejoindre le conflit une fois que celui-ci a débuté ne pourraient plus le faire, faute de pouvoir respecter le délai de 48 heures » ; que les sénateurs estiment que, dans ce délai de 48 heures, l’employeur pourra exercer des pressions sur ses employés afin qu’ils renoncent à leur intention de faire grève ; que les députés requérants font également valoir que la sanction prévue en cas de participation à une grève sans déclaration préalable pourra varier en fonction des entreprises et serait ainsi source d’inégalités entre les salariés, sans que cette différence ne soit justifiée par un motif d’intérêt général ; qu’ils estiment, enfin, que l’obligation faite aux salariés de déclarer leur intention de faire grève méconnaît le respect dû à leur vie privée ;

28. Considérant, en premier lieu, qu’il est loisible au législateur, après avoir défini les droits et obligations touchant aux conditions et aux relations de travail, de laisser aux employeurs et aux salariés, ou à leurs organisations représentatives, le soin de préciser, notamment par la voie de la négociation collective, les modalités concrètes d’application des normes qu’il édicte ; qu’en l’espèce, il a précisé que l’accord collectif de prévisibilité du service « recense, par métier, fonction et niveau de compétence ou de qualification », les catégories d’agents et les moyens matériels « indispensables » à l’exécution du service, et de fixer les conditions dans lesquelles, en cas de perturbation prévisible, les personnels disponibles seront réaffectés et le travail organisé ; qu’ainsi, le législateur a suffisamment encadré le contenu de l’habilitation donnée aux partenaires sociaux ; qu’à défaut d’accord collectif, il est en tout état de cause de la responsabilité de l’entreprise chargée d’une mission de service public de recenser les moyens propres à lui permettre d’assurer, en cas de conflit, la continuité du service public dont la gestion lui a été confiée ;

29. Considérant, en deuxième lieu, que l’obligation de déclaration préalable instituée par le présent article, qui ne saurait être étendue à l’ensemble des salariés, n’est opposable qu’aux seuls salariés dont la présence détermine directement l’offre de services ; que les sanctions disciplinaires sont uniquement destinées à réprimer l’inobservation de la formalité procédurale prévue par le législateur dont la méconnaissance ne confère pas à l’exercice du droit de grève un caractère illicite ; qu’elles ont vocation à conforter l’efficacité du dispositif afin de faciliter la réaffectation des personnels disponibles pour la mise en œuvre du plan de transport adapté ; qu’en outre, contrairement à ce qu’affirment les requérants, l’obligation de déclaration ne s’oppose pas à ce qu’un salarié rejoigne un mouvement de grève déjà engagé et auquel il n’avait pas initialement l’intention de participer, ou auquel il aurait cessé de participer, dès lors qu’il en informe son employeur au plus tard quarante-huit heures à l’avance ; que l’aménagement ainsi apporté aux conditions d’exercice du droit de grève n’est pas disproportionné au regard de l’objectif poursuivi par le législateur ;

30. Considérant, en troisième lieu, que les sanctions disciplinaires ci-dessus évoquées sont prévues par le règlement intérieur de l’entreprise qui, en vertu de l’article L. 122-34 du code du travail, fixe « les règles générales et permanentes relatives à la discipline, et notamment la nature et l’échelle des sanctions que peut prendre l’employeur » ; qu’en renvoyant ainsi aux règles générales du droit disciplinaire, dont la mise en œuvre est placée sous le contrôle du juge, la loi ne crée, par elle-même, aucune rupture d’égalité ;

31. Considérant, en quatrième lieu, que, selon les termes de l’article 5, les informations issues des déclarations individuelles ne pourront être utilisées que pour « l’organisation du service durant la grève » ; qu’elles sont couvertes par le secret professionnel ; que leur utilisation à d’autres fins ou leur communication à toute personne autre que celles désignées par l’employeur comme étant chargées de l’organisation du service sera passible des peines prévues à l’article 226-13 du code pénal ; que, dans le silence de la loi déférée, les dispositions de la loi du 6 janvier 1978 susvisée s’appliquent de plein droit aux traitements de données à caractère personnel qui pourraient éventuellement être mis en œuvre ; qu’ainsi, l’obligation de déclaration individuelle s’accompagne de garanties propres à assurer, pour les salariés, le respect de leur droit à la vie privée ;

32. Considérant, dès lors, que l’article 5 de la loi déférée n’est pas contraire à la Constitution ;

Sur l’article 6

33. Considérant que l’article 6 de la loi déférée comporte deux paragraphes ; que son I permet aux parties au conflit de désigner un médiateur dès le début de la grève aux fins de favoriser le règlement amiable des différends ; que son II prévoit que, au-delà de huit jours de grève, l’employeur, une organisation syndicale représentative ou le médiateur éventuellement désigné peut décider l’organisation par l’entreprise d’une consultation, ouverte aux salariés concernés par les motifs figurant dans le préavis, et portant sur la poursuite du mouvement ;

34. Considérant que, selon les députés requérants, la consultation prévue par ce second paragraphe ne constitue pas « une limitation nécessaire à l’encadrement de l’exercice du droit de grève » ; qu’ils font également valoir qu’elle revient à attribuer des pouvoirs de police à une personne privée ;

35. Considérant que l’article 6 ne fait que prévoir la possibilité et les conditions d’organisation d’une consultation sur la poursuite de la grève ; qu’il précise que cette consultation est organisée dans des conditions assurant le secret du vote ; qu’il ne confère aucun pouvoir de police à l’entreprise ; qu’en outre, le législateur ayant expressément indiqué que le résultat de la consultation « n’affecte pas l’exercice du droit de grève », ce résultat ne conditionne pas la poursuite ou l’interruption du conflit ;

36. Considérant, dès lors, que l’article 6 de la loi déférée ne porte atteinte ni au droit de grève ni à aucun autre principe de valeur constitutionnelle ;

Sur l’article 9

37. Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article 9 de la loi déférée : « En cas de défaut d’exécution dans la mise en œuvre du plan de transport adapté ou du plan d’information des usagers prévus à l’article 4, l’autorité organisatrice de transport impose à l’entreprise de transport, quand celle-ci est directement responsable du défaut d’exécution, un remboursement total des titres de transport aux usagers en fonction de la durée d’inexécution de ces plans… » ;

38. Considérant que, selon les députés requérants, ces dispositions méconnaîtraient le principe de libre administration des collectivités territoriales ;

39. Considérant qu’aux termes de l’article 4 de la Déclaration de 1789 : « La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l’exercice des droits naturels de chaque homme n’a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits » ; que, selon l’article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ainsi que ceux des obligations civiles et commerciales ; qu’enfin, si, en vertu de l’article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales « s’administrent librement par des conseils élus », chacune d’elles le fait « dans les conditions prévues par la loi » ;

40. Considérant que les dispositions critiquées de l’article 9 de la loi déférée se bornent à mettre en œuvre le principe de responsabilité qui découle de l’article 4 de la Déclaration de 1789 ; qu’elles ne portent pas atteinte à la libre administration des collectivités territoriales ; qu’elles ne sont contraires à aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle ;

41. Considérant qu’il n’y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d’office aucune question de conformité à la Constitution…(Conformité des articles 2 à 6 et 9 de la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs.)