Loi de finances en France

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Dans les finances publiques françaises, une loi de finances est une loi dont le but est de présenter les recettes et les dépenses de l'État. Elle constitue le cadre qui permet au Parlement d'approuver le budget de l'État.

Les lois de finances

Une loi de finances a pour objet de déterminer, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte^{[LO 1]}.

Conséquence du principe d'annualité budgétaire, la loi de finances a la particularité d'être discutée et votée chaque année, et ce, suivant une procédure extraordinaire prévue par la Constitution et la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Il ne faut pas la confondre avec la loi de financement de la sécurité sociale qui est votée par le Parlement à la même période de l'année et suivant une procédure proche, mais qui ne concerne que le budget de la Sécurité sociale.

Il existe plusieurs types de lois de finances^{[LO 1]} :

• la loi de finances de l'année et les lois rectificatives ;

• les ordonnances prévues à l'article 45 de la LOLF ;

• la loi de règlement.

La loi de finances initiale

Procédure d'adoption de la loi de finances

La procédure d'adoption de la loi de finances est dérogatoire de celle des lois ordinaires.

On peut se reporter, pour l'examen à l'Assemblée nationale, à l'ouvrage "Lois de finances et lois de financement à l'Assemblée nationale", par H.MESSAGE, M. BERMOND, J.-L. MATT, 4e édition mise à jour au 31 août 2010 par Daniel HOCHEDEZ et Simon CORLEY ; collection Connaître l’Assemblée ; http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/lois_finances_lois_financement/sommaire.asp

Pour une présentation globale du calendrier, voir cette animation de la Documentation Française.

Élaboration de la loi de finances

L'initiative des lois de finances est exclusivement gouvernementale : le ministre des Finances prépare sous l'autorité du Premier ministre le projet de loi de finances qui est délibéré en conseil des ministres^{[LO 2]}.

Mais la loi de finances est le fruit du travail conjoint des services ministériels - direction du Budget, de la direction du Trésor, de l'INSEE - et du Parlement.

Le Débat d'orientation budgétaire

Ainsi a lieu au cours du dernier trimestre de la session ordinaire un débat d'orientation budgétaire^{[LO 3]}. Initié sous le gouvernement Rocard en 1990, puis reproduit en 1996 sous Alain Juppé, il est devenu obligatoire depuis la LOLF. Ce débat existe également dans les collectivités territoriales depuis la loi du 6 février 1992^[1].

Le Gouvernement présente donc au Parlement une analyse des évolutions économiques de la France, une description des grandes orientations de sa politique économique et budgétaire, une évaluation des ressources et charges futures de l'État ainsi qu'une liste des performances attendues dans chaque programme budgétaire^{[LO 3]}. C'est l'occasion de consulter le Parlement sur les éventuelles modifications qu'il ne pourra plus réclamer lors de la discussion très pressée de la Loi de finances à l'automne^[1].

Adoption accélérée

Il est ensuite déposé en premier lieu à l'Assemblée nationale au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année précédant l'exercice auquel il se rapporte^{[LO 4],[C 1]}. La commission des finances est compétente pour examiner le projet^{[LO 4]}.

L'Assemblée nationale doit se prononcer dans les quarante jours sur le projet de loi^{[LO 5]}. En première lecture, c'est le texte présenté par le Gouvernement qui est discuté en séance plénière et non celui adopté par la commission des Finances^{[C 2]}.Sur la discussion des crédits à l'Assemblée nationale, voir Daniel HOCHEDEZ, « La discussion des crédits budgétaires à l'Assemblée nationale : un rôle accru pour les commissions », Revue française de finances publiques, n° 113, février 2011.

Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée à temps, le Gouvernement transmet son projet de loi éventuellement amendé au Sénat qui doit se prononcer dans un délai de quinze jours au lieu de vingt en cas d'adoption dans les temps impartis par la chambre basse^{[LO 6]}.

Inversement, si le Sénat n'a pas voté dans les délais, le Gouvernement retransmet le texte à l'Assemblée nationale dans le but de faire adopter le projet moins de soixante-dix jours après son dépôt initial^{[LO 7]}.

Si tel n'est pas le cas, les dispositions du projets devront être mises en vigueur par ordonnances^{[C 1]}.

Ordonnances de finances

Si aucune loi de finances annuelle n'a été promulguée dans les temps, soit qu'elle a été censurée par le Conseil constitutionnel, soit qu'elle a été déposée trop tardivement, le Gouvernement peut obtenir en urgence du Parlement l'autorisation à continuer à percevoir les impôts de l'exercice précédent. Il la demande à l'Assemblée nationale en déposant un projet de loi spéciale, ou en faisant voter séparément la première partie de la loi de finances annuelle.

Le Gouvernement prend ensuite des ordonnances ouvrant les crédits applicables aux services votés, dans le maximum permis par la loi de finances de l'exercice précédent^{[LO 8]}.

Information et contrôle sur les finances publiques

Les documents budgétaires sont accompagnés de nombreux documents annexes destinés à l'information et au contrôle du Parlement. Ils doivent être déposés sur le bureau des assemblées et distribués au moins cinq jours francs avant l'examen des recettes ou des crédits auxquels ils se rapportent^{[LO 9]}. Les annexes sont nommées d'après la couleur de leur couverture.

Les bleus budgétaires

Les annexes explicatives, ou encore fascicules budgétaires décrivent chacun en détail le contenu d'une mission du budget général, d'un budget annexe, d'un compte d'affectation spéciale, d'un compte de concours financiers, des comptes de commerce ou encore des comptes d'opérations monétaires. L'annexe inclut une présentation de la programmation pluriannuelle des crédits de chaque mission. Pour chaque programme, l'annexe comprend une présentation des crédits et des dépenses fiscales associées, et un projet annuel de performances (PAP)^{[LO 10]}.

Outre les annexes, on trouve un fascicule d'évaluation des voies et moyens en deux tomes analysant les prévisions de chaque recette budgétaire et présentant les dépenses fiscales^{[LO 11]}.

En outre, le Gouvernement présente à l'ouverture de la session ordinaire un rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution. Il comporte l'évaluation financière, pour l'année en cours et les deux années suivantes, de chacune des dispositions, de nature législative ou réglementaire, envisagées par le Gouvernement. Ce rapport peut faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat^{[LO 12]}.

Les jaunes budgétaires

Ces documents annexés au PLF ne sont pas prévus par la loi organique mais par les lois et règlements^[2]. Ils sont consacrés à certains sujets en particulier (agences de l'eau, aménagement du territoire, environnement...)

Les documents oranges

Apparus en 2005, les documents de politique transversale décrivent la politique de l'État dans des domaines recouvrant plusieurs missions : action extérieure de l'État, politique en faveur du développement, sécurité routière, sécurité civile, enseignement supérieur, inclusion sociale, outre-mer et ville^[3].

Autres documents informatifs

Enfin, une étude d'impact intitulée évaluation préalable des articles du projet de loi est obligatoirement jointe depuis 2010^{[LO 13]}. Elle porte sur :

1. Les dispositions relatives aux ressources de l'Etat qui affectent l'équilibre budgétaire ;
2. Les dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire ; celles affectant directement les dépenses budgétaires de l'année ; celles définissant les modalités de répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales ; celles approuvant les conventions financières ; celles relatives à la comptabilité de l'Etat et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics^{[LO 14]}.

Contenu et présentation des lois de finances

La LOLF consacre son titre III au contenu et à la présentation des lois de finances. Celles-ci sont structurées en deux grandes parties distinctes relatives aux conditions générales de l'équilibre financier, pour la première, et aux moyens des politiques publiques pour la seconde. La seconde partie du projet de loi de finances de l'année et, s'il y a lieu, des projets de loi de finances rectificative, ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l'adoption de la première partie^{[LO 15]}.

Première partie : conditions générales de l'équilibre financier

La première partie arrête les dispositions relatives à l'équilibre des ressources et des charges de l'Etat et comporte notamment :

• l'autorisation donnée au gouvernement aux fins de perception d'impôts et d'émission d'emprunts ;

• les dispositions relatives à la création, modification ou suppression des ressources publiques et leur perception ;

• les dispositions relatives aux charges de l'Etat et aux comptes spéciaux du trésor ainsi qu'au contrôle de l'emploi des fonds publics ;

• l’évaluation des recettes du budget général, des services de l'Etat gérés de manière autonome et des comptes spéciaux du trésor et l'évaluation globale des plafonds des charges de l’Etat ventilés par grande catégorie.

Deuxième partie : moyens des politiques publiques

La deuxième partie de la loi de finances, de portée comptable, consiste notamment en la ventilation des charges de l’État, par chapitre pour les dépenses du budget général, par compte pour les comptes spéciaux du trésor et par service pour les services de l'État. Les dépenses du budget général sont groupées sous trois titres :

• les dépenses de fonctionnement,
• les dépenses d'investissement,
• les dépenses relatives au service de la dette publique.

À l'intérieur des titres, les dépenses sont présentées par chapitres subdivisés en articles, paragraphes et lignes, classés respectivement. Il convient de signaler que dans un souci d’amélioration, de présentation et de transparence, la loi de finances est accompagnée :

• d’un rapport économique et financier qui décrit le contexte national et international, le cadre macroéconomique dans lequel s’inscrit la LF ainsi que ses retombées;
• d’un rapport sur les entreprises et établissements publics;
• d’un rapport sur les services de l'État gérés de manière autonome;
• d'un rapport sur les comptes spéciaux du Trésor selon un ordre arborescent et gérés de manière autonome.

Exécution des lois de finances

L'article 47 de la Constitution dispose que la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances. L'exécution de la loi de finances se traduit par des opérations de dépenses c'est-à-dire de décaissement et des opérations de recettes c'est-à-dire des encaissements qui font intervenir des agents d'exécution à savoir les ordonnateurs et les comptables dont l'exercice de leur fonction est régi par certains principes.

Contrôle de l'exécution des lois de finances

La loi de finances rectificative

Une loi de finances rectificative (LFR), connue dans le langage courant sous le nom de « collectif budgétaire », a pour but de corriger à la hausse ou à la baisse les dépenses et recettes prévues en loi de finances initiale. Votée en cours d'année, elle modifie les dispositions des lois de finances initiales compte tenu de l'évolution de la conjoncture économique et financière ; en France il y a eu 652 lois rectificatives entre 1952 et 1986^[4].

De plus, une proposition de LFR ne peut pas être déposée par le Parlement, c'est toujours un projet de loi.

La loi de règlement

La loi de règlement est une loi de finances qui contrôle l'exécution du budget de l'État. Elle constitue une sorte de compte administratif d'État, dans la mesure où elle fixe de manière définitive l'ensemble des opérations de l'année écoulée.

La LOLF énonce que « le projet de loi de règlement est déposé au plus tard le 1^er juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte »^{[LO 16]}. Une assemblée parlementaire ne peut examiner à l'automne de l'année N la loi de finances pour l'année N+1 avant d'avoir voté en première lecture sur la loi de règlement relative à l'année N-1.

Annexes

Notes

Sources

Constitution

Texte de la Constitution

Loi organique

Texte de la LOLF

Voir aussi

Liens internes

• Loi organique relative aux lois de finances
• Direction du Budget

Liens externes

• Texte de la LOLF
• Site du gouvernement consacré au budget :
  • calendrier de la procédure budgétaire
  • documents budgétaires relatifs à la loi de finances pour 2011
• Lois de finances et lois de financement à l'Assemblée nationale, par Hervé Message, Michel Bermond, Jean-Luc Matt, mis à jour par Daniel Hochedez et Simon Corley ; collection Connaître l’Assemblée (ouvrage disponible en ligne sur le site de l'Assembléee nationale)

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