Collectivité unique

Une collectivité unique est une catégorie de collectivité territoriale française créée dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales engagée par le président de la République française Nicolas Sarkozy en 2008. Elle est issue de la fusion de la région et du département pour les régions monodépartementales et reste régie sous l’article 73 de la Constitution, c'est-à-dire que toutes les lois françaises s'appliquent de plein droit dans ces collectivités, conformément au principe d'identité législative. Le projet de loi organique a été présenté en Conseil des ministres le 26 janvier 2011 et devrait entrer en vigueur avant le 1^er janvier 2013.

Seules la Guyane et la Martinique ont opté pour cette solution. La Guyane sera dotée d’une assemblée de cinquante-et-un membres, assemblée dont sera issue une commission permanente, et d’un conseil économique, social et environnemental. La Martinique sera également dotée d’une assemblée de cinquante-et-un membres, d’un conseil exécutif de neuf membres et d’un Conseil économique, social et environnemental. Pour l’essentiel, les dispositions de droit commun applicables aux conseils régionaux régiront le fonctionnement de ces institutions.

Au plan électoral, chacune des deux nouvelles collectivités constituera une circonscription unique, composée de plusieurs sections dont le nombre sera arrêté par décret en Conseil d’État. Un scrutin de liste proportionnel à deux tours à la plus forte moyenne, avec une prime majoritaire de 20 % des sièges à pourvoir, a été retenu.

Histoire

La départementalisation de 1946

La loi n° 46-451 du 19 mars 1946 de départementalisation transforme les quatre anciennes colonies françaises que sont la Guadeloupe, la Martinique, la Réunion et la Guyane en départements d’outre-mer^[1]. L’article 2 mentionnait que « les lois et décrets actuellement en vigueur dans la France métropolitaine et qui ne sont pas encore appliqués à ces colonies feront, avant le 1er janvier 1947, l'objet de décrets d'application à ces nouveaux départements », ce qui constituait une première difficulté d’application, vu le court délai de préparation du décret. L’article 3 stipulait quant à lui que toutes les nouvelles lois édictées pour la métropole le seraient « « sur mention expresse inséré aux textes ». En fait c'est dans la Constitution du 27 octobre 1946 que le principe de l'identité législative prendra réellement toute son ampleur avec l'article 73 qui précisa que: « Le régime législatif des départements d'outre-mer est le même que celui des départements métropolitains, sauf exceptions déterminées par la loi  »^{[A 1]}.

Ce nouveau statut supposait aussi la transposition de l'organisation départementale et de l'institution préfectorale dans les nouveaux « DOM ». Le gouverneur, établi sous le Second Empire et le conseil général (ancien conseil colonial), élu au suffrage universel direct depuis 1870, les deux institutions dirigeantes de ces deux colonies, sont alors supprimés. Un préfet est nommé et une administration départementale calquée sur l’administration métropolitaine est mise en place^{[A 2]}.

En 1959, des événements vont conduire à une évolution de l'organisation des DOM. Suite à un incident de la circulation ayant entraîné un soulèvement des quartiers populaires de Fort-de-France, le conseil général de la Martinique vota, le 24  décembre  1959, une motion demandant le retrait des CRS du pays, la libération de prisonniers ainsi que la mise en place de pourparlers entre les représentants des Martiniquais et le gouvernement en vue de modifier le statut de la Martinique pour obtenir une plus grande participation à la gestion des affaires martiniquaises. Suite à ces événements, un pouvoir d'avis et de proposition au gouvernement en matière d'adaptation de la législation et de l'organisation administrative les concernant est conféré aux DOM par décret du 26  avril  1960. Les pouvoirs du Préfet local sont également étendus^{[A 3]}.

Le projet de régionalisation, initié en 1969, n’aboutit qu’en 1973, avec des réticences de certains DOM, comme la Guyane. Les DOM sont ainsi transformés en régions monodépartementales dont la composition du conseil régional diffère à peine de celle du conseil général. Les institutions régionales se composent alors de deux assemblées : le conseil régional et le comité économique et social^{[A 4]}.

Emergence d’un besoin de différenciation

En 1982 sont votées les lois de décentralisation. La loi du 2 mars 1982 prévoit dans son article 1er que des dispositions d’adaptation à la spécificité de chacune des collectivités d’outre-mer seront votées. L’idée est déjà à cette époque d’instaurer une assemblée unique dans une perspective d’autonomie à long terme. Après des débats houleux le projet d’adaptation en assemblée unique est adopté par l’assemblée, mais rejeté par le Conseil constitutionnel. Celui-ci juge en effet que « ces dispositions vont au-delà des mesures d'adaptation que l'article 73 de la Constitution autorise en ce qui concerne l'organisation des départements d'outre-mer »^{[A 5]}. Des régions sont alors créées et, presque trois ans avant la mise en place des régions métropolitaines, les premiers conseils régionaux des DOM sont formés suite aux élections du 24 février  1983^{[A 6]}.

En 1999, le Premier ministre Lionel Jospin confie à deux parlementaires de l'outre-mer, Claude Lise et Michel Tamaya, le soin de rédiger un rapport sur l'évolution du statut des départements d'outre-mer. Ce rapport, intitulé « Les départements d'outre-mer aujourd'hui: la voie de la responsabilité»^[2], va conduire à l'adoption par le Parlement de la loi d'orientation sur l'outre-mer du 13  décembre  2000 qui traite de la problématique du développement de l'outre-mer. La révision constitutionnelle du 28  mars  2003 posera peu de temps après les bases d'un nouveau cadre institutionnel pour l'outre-mer. Le Président peut en effet consulter les électeurs d’une collectivité territoriale d’outre-mer sur l’évolution de son organisation, de ses compétences ou de son régime législatif^{[A 7]}.

Des référendums sont ainsi organisés le 7  décembre  2003 en Martinique et en Guadeloupe où les électeurs sont invités à approuver ou non le projet de création dans chacun de ces territoires d'une collectivité territoriale demeurant régie par l'article 73 de la Constitution (et donc par le principe de l'identité législative avec des possibilités d'adaptation), et se substituant au département et à la région. La Guyane n’est pas consultée en raison de l'absence de consensus entre les élus locaux sur le contenu de l'évolution statutaire. Les électeurs répondent au référendum par la négative à 72,98% en Guadeloupe et à 50,48% en Martinique. Au-delà, ces chiffres témoignent aussi d'un rejet des projets institutionnels élaborés alors par les élus des populations consultées^{[A 8]}.

Nécessité de créer une collectivité unique par la voie législative

Les enchevêtrements de compétences entre le conseil régional et le conseil général conduisent souvent à de nombreux blocages sur la mise en place des politiques publiques dans ces départements, particulièrement lorsque les tendances politiques des deux assemblées sont opposées, et nécessitent de fait une refonte de l'organisation institutionnelle des départements et régions concernés par l'article 73 de la Constitution^{[A 9]}.

La refonte des collectivités engagées par le président Sarkozy en 2008 conduit une nouvelle fois de se poser la question du statut de ces territoires d’outre-mer régis sous l’article 73 de la Constitution.

Un projet de référendum sur un passage au statut de collectivité autonome est alors envisagé. Seuls les départements de la Martinique et de la Guyane sont consultés. La Guadeloupe demande en effet un délai supplémentaire de dix-huit mois avant de se prononcer sur un changement de statut, après la grève de 44 jours qui a paralysé l'île en 2009. Quant à la Réunion, ses élus veulent garder le statut actuel^[3].

Le référendum a lieu le 10  janvier  2010. A la surprise des élus locaux qui avaient appelé à voter pour le « oui » à la question « Approuvez-vous la transformation de la [Guyane/Martinique] en une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, dotée d'une organisation particulière tenant compte de ses intérêts propres au sein de la République ? »^[4], les électeurs votent « non » à 69,8 % en Guyane (avec une participation limitée à 48,16 %) et à 78,9 % en Martinique (avec une participation de 55,35 %). Les explications de ce rejet sont probablement à rechercher dans une peur de perte des acquis sociaux, notamment en Martinique, alors même que tout ce qui relève de la protection sociale devait continuer à demeurer de la compétence de l'Etat. Peur également de perdre les importants fonds européens dont bénéficient aujourd'hui les deux DOM, "régions ultrapériphériques" de l'UE, et une peur d’abandon par la métropole, malgré les assurances données par le chef de l'Etat sur ce point^[3],[5].

Un deuxième référendum est organisé le 24  janvier  2010, où les électeurs guyanais et martiniquais sont appelés à se prononcer sur la mise en place éventuelle d'une collectivité unique. Le « oui » l’emporte logiquement dans les deux départements, avec 68,30 % des suffrages exprimés en Martinique (avec un taux de participation de 35,81 %), et 57,48 % en Guyane (avec un taux de participation de 27,44 %)^[6],[7]

Le projet de loi organique visant à créer un statut de collectivité unique est présenté en Conseil des ministres le 26  janvier  2011^[8].

Situation de la Guyane et de la Martinique avant la réforme

Des départements d’outre-mer

Instances et dirigeants politiques

Le conseil général de la Guyane se compose de dix-neuf conseillers généraux et celui de la Martinique de quarante-cinq. Élus pour six ans au suffrage universel direct, ils sont renouvelés par moitié tous les trois ans. Le mode de scrutin est uninominal majoritaire à deux tours^{[A 10]}.

Compétences

Les compétences exercées sont les mêmes qu’en métropole, avec toutefois des poids différents selon les collectivités. Le socle commun et le plus important est celui du domaine social et de la solidarité, de la santé publique (protection maternelle et infantile, avec notamment une politique de démoustication et la couverture vaccinale de la population), l’éducation (collèges), le sport et les transports scolaires et interurbains^{[A 11]}.

En ce qui concerne les autres domaines, des différences peuvent être constatées. Le Conseil général de la Guyane œuvre en termes de politique culturelle et de gestion du patrimoine (bibliothèques, musée départemental, archives départementales et plus généralement du patrimoine du département).Il contribue également à l'amélioration du cadre de vie, par la construction et l'entretien de routes et d'aérodromes, le développement de l'aménagement rural et de l'habitat et de multiples actions environnementales (élimination des déchets, gestion de l'eau avec l'Office de l'eau de la Guyane) ^{[A 11]}.

Le conseil général de la Martinique agit plus dans le domaine économique (aides vers les particuliers, les collectivités et divers organismes) ainsi que dans les domaines agricole, portuaire ou encore touristique. Il est également présent en matière d'environnement et de développement durable (protection des espaces naturels, de mise en valeur des sites forestiers, de gestion des déchets ou de l'eau et protection du littoral ou promotion des énergies renouvelables), ainsi que dans les domaines du logement et de l'habitat, mais aussi en promotion de la culture et du patrimoine^{[A 12]}.

Des régions monodépartementales

Instances et dirigeants politiques

Le conseil régional de la Guyane se compose de trente-et-un conseillers régionaux et celui de la Martinique de quarante-et-un. Ils sont élus pour six ans au suffrage universel direct^{[A 13]}.

Compétences

Les conseils régionaux de la Guyane et de la Martinique agissent dans les mêmes domaines de compétences que les régions de métropole. En matière d'éducation, ils sont les gestionnaires de lycées (treize en Guyane et vingt-cinq en Martinique) et agissent pour l'enseignement supérieur, notamment, pour la Guyane, en contribuant au financement du Pôle universitaire guyanais. En termes de formation professionnelle, ils assurent l'apprentissage et la formation des jeunes ou des adultes à la recherche d'un emploi ou d'une nouvelle orientation professionnelle^{[A 14]}.

Ces collectivités sont également actrices du développement économique de leur région. La région de Guyane dispose, en matière de planification, de nombreux schémas et plans de développement en partenariat avec différents acteurs tels que l'Etat, l'Union européenne et les Etats limitrophes. De même, la région de Martinique articule sa politique générale sur le schéma régional de développement économique mais aussi sur le schéma régional de développement et d'aménagement touristique et autres documents de programmation^{[A 14]}.

Des régions ultrapériphériques et un régime spécial spécifique

Les collectivités territoriales de la Martinique et de la Guyane, au même titre que la Guadeloupe, la Réunion, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, constituent des régions ultrapériphériques (RUP) de l'Union européenne, au sens des articles 349 et 355 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Elles font ainsi l'objet d'un régime spécial d'association dérogatoire au droit des traités et ne font donc pas partie intégrante de l'Union européenne^{[A 15]}.

L'octroi de mer est un impôt indirect spécifique aux quatre départements d’outre-mer. Les taux de l'octroi de mer sont fixés par délibération des conseils régionaux. Il est perçu, contrôlé et recouvré au bénéfice de la région et du département en Martinique, de la région, du département et des communes en Guyane, par la direction générale des douanes et droits indirects. Les opérations imposables à l'octroi de mer sont d'une part, l'importation de marchandises, et d'autre part, les livraisons de biens faites à titre onéreux par des personnes qui exercent des activités de production, c'est-à-dire des opérations de fabrication, de transformation ou de rénovation d'un bien meuble corporel, ainsi que les opérations agricoles et extractives. Les prestations de service sont donc exclues du champ d'application de l'octroi de mer^{[A 15]}.

Organisation territoriale après la réforme

Organisation des pouvoirs

Organes décisionnels

Chaque collectivité sera dotée d'une assemblée délibérante, dénommée respectivement Assemblée de Guyane et Assemblée de Martinique, la structure de l'exécutif composé de neuf membres étant différente pour les deux collectivités^{[A 16] ,[B 1],[B 2]}.

Pour la Guyane, l'organisation retenue relève d'un modèle classique avec un organe délibérant et son président assisté d'une commission permanente. Le projet de loi attribue des compétences propres à la commission permanente, notamment en matière de commande publique et d'attribution d'aides et de subventions^{[A 16],[B 3]}.

Pour la Martinique, conformément au souhait de la majorité des groupes politiques, le Gouvernement a décidé d'instituer, outre une assemblée délibérante et son président, un conseil exécutif et un président responsables devant l'assemblée. Les conseillers exécutifs sont élus parmi les membres de l'assemblée au scrutin de liste, et cette fonction étant incompatible avec le mandat de membre de l'assemblée, leurs suppléants figurant sur leur liste d'élection sont nommés à leur place. Ce choix d'un système de collégialité s'explique par le contexte politique de la Martinique^{[A 16],[B 4]}.

Organes consultatifs

Pour chacune des collectivités a été retenu le principe de la mise en place un Conseil économique, social et environnemental, à l'instar de l'organisation des régions métropolitaines^{[A 17]}.

Mode de scrutin

Pour chacune des collectivités, il n'y aura qu'une circonscription électorale divisée en plusieurs sections, afin de conserver une représentation des territoires et une certaine proximité des élus avec les administrés. Il pourrait ainsi être envisagé pour la Guyane, huit sections, compte tenu de la superficie du territoire et de la répartition de sa population, et quatre sections en Martinique correspondant aux circonscriptions législatives actuelles afin d'assurer une représentation équitable des forces politiques^{[A 17]}.

Le scrutin proportionnel de liste à deux tours a été retenu, avec un seuil de maintien au second tour de 5% des suffrages exprimés et une prime majoritaire de 20%. Cela correspond au modèle actuel des élections régionales de droit commun^{[A 18]}.

En Guyane une assemblée de cinquante-sept membres est retenue. Ce nombre d'élus est supérieur de sept à la somme des conseil général et conseil régional actuels pour tenir compte d'une part d'une sous-représentation actuelle des minorités et d'autre part de l'évolution démographique qui prévoit un doublement de la population à l'horizon 2020^{[A 18]}.

En Martinique, a contrario, le nombre d'élus a été réduit. Il passe de quatre-vingt six (45 pour le conseil général et 41 pour le conseil régional) à cinquante et un, soit une diminution de 40,7 %^{[A 18]}.

Champs de compétences

Les compétences de la collectivité sont celles issues de la fusion des compétences du conseil régional et de celles du conseil général^{[A 19]}.

En vertu de l'article 73 de la Constitution, ces collectivités peuvent adapter les lois et règlements en vigueur à leurs spécificités, dans les matières où s'exercent leurs compétences, et de définir eux-mêmes des règles normatives dans des domaines relevant du domaine de la loi, à l'exception de celles relatives à l'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti. Néanmoins, ces possibilités sont soumises à des demandes d'habilitation, accordées par la loi ou par un décret^{[A 19]}.

Moyens et ressources

Les ressources budgétaires de ces collectivités sont issues du cumul de celles des anciens conseils généraux et conseils régionaux. Les collectivités uniques de Martinique et de Guyane percevront donc les mêmes produits des impôts locaux et des taxes, et les mêmes dotations de l’État^{[A 20]}.

Les agents des services des deux collectivités seront regroupés. La fusion n'entraînera aucun licenciement, tous les agents conservant un poste au sein de la collectivité unique. Au fur et à mesure des départs, les collectivités pourront néanmoins procéder à une réorganisation des moyens humains^{[A 20]}.

Notes et références

• [PDF] Etude d'impact, relative au projet de loi organique portant actualisation des dispositions de nature organique relatives aux départements et régions d'outre-mer et au projet de loi portant création de la collectivité unique de Guyane et de la collectivité unique de Martinique, 14 décembre 2010

• [PDF] Projet de loi portant création de la collectivité unique de Guyane et de la collectivité unique de Martinique, décembre 2010

Annexes

Articles connexes

• Réforme structurelle
• Décentralisation en France
• Département d'outre-mer
• Réforme des collectivités territoriales françaises (2008-2014)

Bibliographie

• Portail du droit français
• Portail de la politique