Quinquennat (politique)

Un quinquennat correspond par définition à une période de cinq ans. On parle de plan quinquennal pour un plan étalé sur cinq ans.

Les mandats politiques d’une durée de cinq ans sont désignés sous ce terme.

En France, le quinquennat désigne le mandat du président de la République française. La durée de ce mandat est définie dans l’article 6 de la Constitution de la Cinquième République française.

En 2000, suite au référendum sur le quinquennat présidentiel organisé par le président Jacques Chirac, la durée du mandat présidentiel a été ramenée de 7 à 5 ans (loi constitutionnelle n^o 2000-964 du 2 octobre 2000). Le quinquennat entra en vigueur à l'occasion de l'élection présidentielle de 2002 ; Jacques Chirac est ainsi le premier président à avoir fait un quinquennat lors de son second mandat (2002-2007).

Le quinquennat en France

Mise en place du quinquennat

Chronologie

Le quinquennat est une vieille histoire

Le président Pompidou échoua à vouloir instaurer le quinquennat

Le quinquennat est déjà évoqué en 1873 lors des hésitations qui entourèrent la fixation du mandat présidentiel à l'orée de la III^e République par le rapporteur de la loi, le député et jurisconsulte Laboulaye, mais il fallut un siècle pour que cette idée renaisse.

En effet, sous la V^e République, l'idée est réintroduite dans le débat constitutionnel en 1973. Le projet de réduire le mandat présidentiel de 7 à 5 ans est ainsi envisagé par le président Georges Pompidou avec la présentation d'un projet de loi au Conseil des Ministres le 6 septembre 1973. Ce projet de loi est adopté par l'Assemblée Nationale le 16 octobre par 270 voix contre 211 puis par le Sénat par 162 contre 112. Toutefois, la majorité des trois cinquièmes n'ayant pas été réunie, la modification constitutionnelle ne fut pas présentée au Congrès^[1].

Vingt ans plus tard, François Mitterrand, qui avait globalement critiqué les institutions de la V^e République en 1964, puis s'était prononcé pour le quinquennat en 1981, donc avant d'avoir subi la première cohabitation de l'histoire de la V^e République (1986), mais tenant compte présentement de celle-ci, créé la Commission Vedel le 2 décembre 1992 pour qu'elle fasse des propositions de réformes constitutionnelles, faute d'organiser le référendum auquel il avait d'abord songé, notamment à propos de la réduction du mandat présidentiel^[2]. Dans son rapport rendu en 1993, la commission opte, entre autres, pour un mandat plus court, énumérant différentes pistes, mais sans se prononcer explicitement pour une solution. Le quinquennat y est seulement évoqué parmi d'autres hypothèses.

Sans compter la prise en considération du très long mandat du président Mitterrand à l'échéance de ses deux septennats, la question rebondit à l'occasion de la seconde cohabitation (1993) puis de la troisième (1997). Pour éviter pareilles situations souvent jugées inconciliables avec l'esprit de la V^e République, certains hommes politiques et commentateurs politiques souhaitent l'instauration d'une « présidence de législature » (président et députés élus simultanément pour 5 ans), alors que les inconvénients en avaient été dénoncés par avance, notamment par le Général de Gaulle lui-même (cf. ci-après).

De l'opposition initiale du président Chirac à son initiative personnelle

Loi constitutionnelle instaurant le quinquennat

Présentation

Titre	Loi constitutionnelle n° 2000-964 du 2 octobre 2000 relative à la durée du mandat du Président de la République
Référence	JUSX0807076L
Pays	France
Type	Loi constitutionnelle
Branche	droit constitutionnel

Adoption et mise en vigueur

Adoption	Assemblée nationale : 20 juin 2000 Sénat : 29 juin 2000 Référendum : 24 septembre 2000
Promulgation	2 octobre 2000

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Cependant, interrogé sur le quinquennat, Jacques Chirac se montre d'abord hostile. Il déclare ainsi en 1999  : « Le quinquennat serait une erreur, et donc je ne l'approuverai pas » (interview télévisée du 14 juillet). En fait, cette réponse visait surtout l'hypothèse de la coïncidence temporelle avec le mandat parlementaire. Il semble aussi que le président craignait d'être dans l'obligation d'approuver une réforme qui écourterait son premier mandat. C'est la raison pour laquelle, l'ancien président Valéry Giscard d'Estaing attend le bon moment pour proposer le quinquennat par la voie parlementaire en mai 2000, au-delà des cinq premières années du mandat du président Chirac, sachant qu'il trouvera l'appui implicite du Premier ministre Lionel Jospin qui s'était engagé sur cette réforme lors de la campagne législative prédédente^[3].

Finalement, c'est le 24 septembre 2000, en pleine cohabitation sous le gouvernement Jospin, que le peuple français est consulté sur l'instauration du quinquennat, à l'initiative du président Jacques Chirac qui accepte de soutenir la proposition de loi de Giscard d'Estaing. Votée et adoptée d'abord, comme le prévoit la Constitution (article 89), par chacune des deux assemblées, la réforme fut présentée à la ratification populaire, par la voie du référendum, ce qui était le choix personnel du président Chirac. C'était une première sous la V^e République puisque, malgré la lettre de l'article 89 de la Constitution qui ne prévoit l'autre voie que par exception, les autres réformes constitutionnelles ont toutes été ratifiées par le Congrès réuni à Versailles^[4].

Référendum sur le quinquennat présidentiel

Cette réforme est intervenue avant l'élection présidentielle de 2002 où Jacques Chirac devait se représenter. Le référendum a été approuvé par 73,21 % des votants, qui représentaient 30,19 % du corps électoral.

Une réforme difficile, à la fois attendue et circonstancielle

D'une durée finalement consensuelle à sa critique

La durée du mandat qui prévalait jusque là était de 7 ans. Cependant, le septennat n'avait été décidé que pour permettre la prise de fonction du président monarchiste, le Maréchal Patrice de Mac-Mahon, dans des circonstances politiques particulières de marchandage entre monarchistes et républicains où le maréchal avait ainsi tranché par souci du compromis entre une durée de 5 ans et une durée de 10 ans. Néanmoins, la longueur de ce mandat étant devenue inoffensive sous les régimes monistes qu'étaient la III^e et la IV^e République, le septennat perdura, y compris dans la Constitution de 1958.

Sous la V^e République, le septennat a cependant fait l'objet de critiques dès l'instant où le président de la République, disposant déjà de pouvoirs importants, était élu au suffrage universel direct (établi en 1962 et pratiqué pour la première fois en 1965). En effet, seul le mandat de Chefs d'État constitutionnellement effacés était aussi long ou plus long (le septennat du président italien actuel ou le mandat à vie de la Reine d'Angleterre, par exemple). Déjà singulier en soi, le septennat français apparaissait donc comme anachronique dans une démocratie parlementaire d'autant que le Général de Gaulle fut le seul à tempérer sa durée en cherchant à religitimer son mandat périodiquement lors des référendum-plébiscites qu'il organisa à cet effet. La critique rebondit avec la survenance de trois cohabitations, la longueur du mandat étant jugée responsable du décalage entre la légitimité présidentielle et la légitimité législative qui, elle, est renouvelée tous les cinq ans.

La durée : une difficulté technique tranchée par les circonstances politiques

Il n'était pas aisé techniquement de trancher la question, s'agissant de la durée à retenir et de ses modalités, le cas échéant. À ce propos était évoqué l'exemple américain qui est de 4 ans. Mais c'était aussi la durée du mandat en 1848 du premier président de la République française, le Prince Louis-Napoléon Bonaparte (article 45 de la constitution), qui avait laissé un mauvais souvenir^[5]. Pour sa part, le président Mitterrand, lors de l'installation de la Commission Vedel, avait fait savoir que sa préférence allait au mandat d'une durée plus longue que celle d'un député (cinq ans), et au moins aussi longue que celle d'un maire ou d'un conseiller général (c'est-à-dire six ans). Fallait-il plutôt un mandat à la durée inchangée mais non reconductible, voire, associer les deux dispositifs, réduction et mandat unique, ou renouvelable une fois, comme le souhaitait le président Giscard d'Estaing dans sa proposition de loi en faveur d'un quinquennat ? Même les experts de la commission Vedel n'avaient pas tranché.

Finalement le quinquennat semble l'avoir emporté, non seulement parce que le président Chirac était sans doute ravi d'emboîter le pas de son mentor en politique, le président Pompidou, mais surtout parce que la perspective de sa réélection s'inscrivait dans un climat politique difficile sous-tendue par le rapport de force que le Premier ministre Jospin et l'ancien président Giscard d'Estaing avaient su établir en faveur d'une réforme dont la préoccupation du moment était d'éviter la cohabitation. Le calendrier de la réforme impliquait que le président Chirac s'appliquerait le quinquennat à lui-même en cas de réélection, sans doute aussi avec l'arrière pensée que cela la servirait.

Le président Chirac fit adopter le quinquennat et fut son premier bénéficiaire

Contenu et limites de la réforme de 2000

Du point de vue technique, le président Chirac initie donc et accepte finalement une double réforme, l'une constitutionnelle, l'autre électorale. Il s'agissait d'abord d'aligner le mandat présidentiel sur celui des députés (5 ans) par la révision constitutionnelle et, en même temps, de s'assurer de la synchronisation des deux élections par une loi électorale^[6], en profitant des circonstances qui offraient par coïncidence la simultanéité voulue entre les deux élections. À cette occasion, on changea aussi l'ordre du calendrier. Ainsi, désormais, les élections législatives interviennent deux mois après l'élection du Président de la République française. On présuppose donc que dans un intervalle de temps aussi court, l'opinion publique ne change pas. Le Président a ainsi plus de chance d'avoir une assemblée de sa couleur politique et ainsi de pouvoir mener son programme comme il le souhaite.

En revanche, la réforme initiale ne revient pas sur les possibilités en théorie illimitées de se représenter à l'élection présidentielle, ni sur les autres aspects du mandat présidentiel qui demeurent identiques, s'agissant par exemple des causes d'interruption du mandat (art 7 et 68) et des conséquences pour le nouveau président qui bénéficie d'un quinquennat entier.

Les circonstances politiques particulières qui ont prévalu dans cette réforme expliquent sans doute ses insuffisances quant aux objectifs annoncés.

Les incertitudes liées au quinquennat

Les objectifs de la réforme ne sont pas garantis

L'hypothèse d'un mandat long n'était pas exclu

Contrairement, par exemple, aux États-Unis où il n'est possible d'effectuer que deux mandats consécutifs, la réforme de 2000 n'a pas remis en cause le principe d'un quinquennat renouvelable, sans limitation, même si, en pratique, dans l'histoire de la République, aucun président n'a encore effectué plus de deux mandats. En outre, ils ne sont pas nombreux à avoir atteint cette durée : sur 21 présidents, tel est seulement le cas, sous la III^e République de Jules Grevy et d'Albert Lebrun et sous la V^e République, du Général de Gaulle, de François Mitterrand et de Jacques Chirac (ces deux derniers présidents ayant été les seuls à effectuer deux mandats complets). Cependant, sous la V^e République, le mandat moyen a tendance à s'allonger : 9 ans et 6 mois, contre 5 ans et 4 mois sous la III^e République. La réduction du mandat à 5 ans pouvait ainsi paradoxalement permettre de mieux envisager l'hypothèse d'un troisième mandat, soit 15 ans au total contre 14 ans auparavant pour le président Mitterrand qui a effectué deux septennats. C'était pourtant en partie pour éviter un mandat si long que le quinquennat fut instauré. Toutefois, suite au travaux de la commission Balladur, la réforme des institutions initiée par le président Sarkozy, adoptée en juillet 2008, instaure la limitation à deux mandats^[7]. Le président français peut néanmoins rester une décennie entière au pouvoir (s'il est réélu), contre seulement huit années pour le président américain.

Le risque de cohabitation demeure

Les partisans du passage au quinquennat comptent sur la simultanéité des élections présidentielle et législatives pour que se dégage dans une même unité de temps, une même majorité politique lors de chacun des deux scrutins. Mais, le risque existe néanmoins même en dehors de l'aléa électoral.

• En premier lieu, il est toujours envisageable, en cas de situation politique partagée et incertaine, d'enregistrer deux votes contradictoires. Le vote concentrique caractérisant l'élection présidentielle n'est en effet comparable qu'avec prudence avec le caractère éclaté des élections législatives qui sont éparpillées en autant de candidats, de personnalités et de situations particulières qu'il y a de circonscriptions.
• Il est aussi possible d'assister à un basculement de majorité en cours de législature, en particulier lorsque cette majorité est numériquement faible; cela serait d'autant plus envisageable qu'une réforme du scrutin législatif, introduisant par exemple une dose de proportionnelle (comme cela est régulièrement proposé)^[8] peut aboutir à des majorités numériquement faible. De même, l'empêchement provisoire d'un président pourrait amener l'assemblée à basculer en fonction des nouvelles circonstances politiques ainsi créées.
• En outre, il existe un certain nombre d'hypothèses constitutionnelles pouvant rompre la coïncidence entre l'élection présidentielle et les élections législatives. Sauf à interrompre simultanément le mandat de l'un dès lors que le mandat de l'autre s'interrompt (solution à exclure), il y aura décalage dans le temps entre les deux élections, même si on rétabli la coïncidence la fois d'après. Or c'est précisément ce décalage dans le temps, entre l'électorat d'un moment et celui de la période suivante qui est susceptible le plus sûrement d'ouvrir la voie à une situation conduisant à la cohabitation. Cinq hypothèses constitutionnelles obligeant à une élection anticipée peuvent ainsi être dénombrées. Quatre conduisent à une élection présidentielle anticipée : démission, décès, autres cas de vacance (disparition, absence) ou empêchement définitif du président en exercice (article 7 de la Constitution)^[9]. La cinquième provoque une élection législative anticipée en cas d'exercice du droit de dissolution de l'Assemblée nationale par le Président de la République (article 12 de la Constitution)^[10]. Notons que, même si en pratique son usage devrait se raréfier, on ne saurait se priver ni du droit de dissolution, ni de son exercice, sans remettre en cause le régime parlementaire dont il est l'un des mécanismes essentiels. Par ailleurs, on peut se référer à la démission du général de Gaulle en 1969 et au décès du président Pompidou en cours de mandat en 1974 pour souligner que l'hypothèse de la vacance n'est pas seulement théorique.

Le risque de cohabitation n'est donc pas écarté par cette réforme.

Une réforme à la portée institutionnelle incertaine

L'instauration du quinquennat ne vise en soi aucun changement institutionnel, si ce n'est de réduire les risques de cohabitation et de mandat très long. Pourtant certains vont jusqu'à prédire à terme un changement de régime, pour le craindre ou le souhaiter, selon.

La prédiction d'un changement de régime

Il n'a évidemment pas été choisi par hasard de voter d'abord pour le Président puis, deux mois plus tard, pour l'Assemblée nationale. Ceci semble vouloir affirmer l'idée d'un exécutif plus fort que le législatif, le second vote devenant une confirmation du premier ; ce qui ne fait qu'entériner la situation de fait qui existe au moins depuis 1962. Aujourd'hui, ceci oblige aussi les candidats puis les députés de la majorité à une allégeance plus forte en début de mandat mais, fait au contraire courir le risque d'une rébellion plus vive en fin de mandat vis-à-vis d'un président éventuellement usé et nettement plus lié qu'auparavant à sa majorité parlementaire dont il est le véritable leader, du moins tant qu'il a la faveur des sondages. En sera-t-il dépendant ultérieurement ? Les débuts de la présidence de Nicolas Sarkozy qui traduisent une présidence de gouvernement tiennent sans doute autant à sa personnalité qu'à la nécessité de tirer les leçons de la nouvelle donne politique née de l'instauration du quinquennat, ce que n'avait pas fait le précédent président. Seul l'avenir confirmera si le style de cette présidence est inhérent à l'instauration de cette présidence de législature évoquée plus haut, et quels en sont les risques pour le chef de l'État comme pour la stabilité politique du pays. Il est seulement possible d'observer que la seconde moitié du quinquennat du président Sarkosy semble conférer au Premier ministre, fort du soutien de sa majorité parlementaire, une plus grande influence face à un président en première ligne affaibli dans les sondages, comme tendent à le montrer les derniers remaniements ministériels intervenus en novembre 2010 et juillet 2011 où ses choix semblent avoir prévalus^[11].

Les interrogations sont nombreuses quant à l'impact réel du quinquennat sur les institutions. La pratique « sarkosienne » rend perceptible le fait que le quinquennat pourrait bien entraîner de tels changements qu'ils induiraient par ricochet un changement de régime^[12]. On évoque ainsi la nécessité d'une gouvernance plus directe au sommet de l'État qui pourrait se traduire à terme par le remplacement du Premier ministre par un Vice-président et pourquoi pas, une évolution vers un régime présidentiel^[13]. Cela permettrait de conjuguer simultanément la réforme avec une revalorisation du parlement (par ailleurs amorcée par la révision constitutionnelle de juillet 2008), d'effacer simultanément l'anachronisme que constitue dans un régime parlementaire, l'élection du chef de l'État au suffrage universel direct et de prendre acte de facto de la fin du régime parlementaire compte-tenu de la désuétude, tant de la responsabilité devant le Parlement, que celle (probable) de la dissolution (cf. supra). Telle serait l'une des hypothèses en faveur d'une sixième République.

Il demeure que, comme le soulignait en 2000 par exemple Didier Maus, président de l'Association française des constitutionnalistes, il faudrait modifier formellement certains éléments du système constitutionnel français pour véritablement voir le quinquennat se conjuguer avec une évolution institutionnelle aussi radicale^[14].

Une incompatibilité annoncée

Le général de Gaulle jugeait le quinquennat incompatible avec l'esprit de la V° république

Le fait de lier la date des élections présidentielles à la date des élections à l'Assemblée nationale avait été considéré comme néfaste par des hommes politiques en raison du changement que cela provoquerait sur le fonctionnement de la V^e République :

• par le général de Gaulle lui-même : « Parce que la France est ce qu'elle est, il ne faut pas que le président soit élu simultanément avec les députés, ce qui mêlerait sa désignation à la lutte directe des partis, altérerait le caractère (...) de sa fonction de chef d'État » (allocution du 31 janvier 1964).
• par le président Pompidou, pourtant favorable au quinquennat par ailleurs : « Aussi est-il souhaitable de ramener le mandat présidentiel à l'avenir à cinq ans, sans pour autant lier la date des élections présidentielles à la date des élections à l'Assemblée nationale, ce qui remettrait en cause l'esprit même des institutions et l'équilibre des pouvoirs publics » (10 septembre 1973)^[15].
• par un fidèle des deux présidents, Edmond Michelet^[16] : « Tout ce qui a pour objet de lier l'élection du chef de l'État à quelque chose qui ressemblerait à l'élection d'un chef de parti, à jumeler l'élection du chef de l'État avec celle d'une éventuelle majorité, est aberrant » (1971)^[17].
• par le président Mitterrand qui, dans les recommandations qu'il donnait à la Commission Vedel qu'il avait créé, soulignait à propos de l'éventuelle révision du mandat présidentiel qu'il souhaitait : « N'oublions pas que le Président de la République a, en raison de l'article 5 (de la Constitution), un pouvoir d'arbitrage et qu'il n'est pas lié au changement de majorité parlementaire » (1992).

L'avenir de ce point de vue est donc encore incertain. Devant l'éventualité que le quinquennat préfigure un changement de régime, des voix se sont élevées pour réclamer le retour à un septennat non renouvelable^[18], tandis que d'autres, comme la leader du parti socialiste Martine Aubry se demandent en 2010 s'il est possible de changer une société en seulement cinq ans^[19].

Le quinquennat dans les autres pays

• En Allemagne, le président de la République est élu pour 5 ans par l'Assemblée fédérale
• En Grèce, le président de la République est élu pour 5 ans (mandat renouvelable une seule fois) par le parlement à la majorité des 2/3 (depuis 1975)
• Au Portugal, le président de la République est élu pour 5 ans (depuis 1976)
• En Pologne, le président de la République est élu pour 5 ans au suffrage universel direct

Notes et références

Voir aussi

Articles connexes

• Lustre (Rome antique)

Liens externes

• (fr) Le quinquennat français expliqué sur le site d'État "vie-publique.fr"
• (fr) Le quinquennat fête son premier septennat (24 septembre 2007)
• (fr) Dossiers de la Documentation française : sur la réforme du quinquennat, sa chronologie et l'historique du mandat présidentiel
• (fr) Quelques réflexions à propos du passage du septennat au quinquennat sec [7]

Bibliographie

• (fr)M.N. Johary ANDRIANARIVONY, Quelques réflexions à propos du passage du septennat au quinquennat sec, Publié dans deux revues : Revue juridique (canadienne) Thémis, n° 1 et 2 du vol. 35/2001 [8], et Revue (suisse) de droit international vol. 79, n° 2, Mai-Août 2001, 18 pages.

Sources

Des informations de cet article ou section devraient être mieux reliées aux sources mentionnées dans la bibliographie ou en liens externes. Améliorez sa vérifiabilité en les associant par des références.

• Christophe Boutin et Frédéric Rouvillois, Quinquennat ou septennat, Flammarion - Dominos, septembre 2002, 125 p., (ISBN 2080357506), (ISBN 978-2080357502)
• Collectif, Le Quinquennat, Dossier « spécial étudiants », RDP n^o 4, LGDJ-Montchrestien, 19 septembre 2000, (ISBN 2275019928), (ISBN 978-2275019925)
• Collectif, Réforme ou VI^e République : quinquennat, Revue politique et parlementaire, PUF, 24 octobre 2000, 111 p., (ISBN 2857021232), (ISBN 978-2857021230)
• Françoise Decaumont, Le Quinquennat, échec d'hier, solution de demain ?, Revue française de science politique, 1984, Vol. 34
• Simon-Louis Formery, La Constitution commentée article par article, Hachette supérieur, 9^e édition, 2005
• Olivier Duhamel, Le Quinquennat, Col. Bibliothèque du Citoyen, Presses de Sciences Po, mai 1980, 128 p., (ISBN 2724608283), (ISBN 978-2724608281)

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