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Ordre administratif en France
- Wikipedia, 20/12/2011
Pour les autres articles nationaux, voir Ordre administratif.
Ne doit pas être confondu avec Ordre judiciaire en France.
L'existence d'une juridiction administrative s'explique par la nécessité de juger et de contrôler l'administration et de régler les conflits avec celle-ci. En France, le jugement des litiges est effectué par un juge spécialisé : le juge administratif.
Cette juridiction administrative s'est en général dégagée à partir de l'administration qui, avant 1872, jugeait elle-même les litiges, selon l'adage « Juger l'administration, c'est encore administrer ».
Les juridictions administratives sont des tribunaux à part entière, distincts des tribunaux judiciaires. Ils constituent un ordre de juridiction particulier : l'ordre administratif.
La procédure y est essentiellement écrite : les avocats y plaident rarement, sauf pour certains contentieux, notamment celui du droit des étrangers.
Sommaire |
Statut
La juridiction administrative n'est pas reconnue dans le corps de la constitution de 1958 puisque le Conseil d'État n'est mentionné qu'en tant qu'organe consultatif et non comme organe juridictionnel.
Par la décision du 22 juillet 1980 « loi de validation »[1], le Conseil constitutionnel a reconnu que l'indépendance de la juridiction administrative fait partie des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR).
En effet, les articles 10 à 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 font défense aux tribunaux judiciaires de s'immiscer dans les affaires de l'État à peine de forfaiture. Le décret du 16 fructidor an III interdit à ces juridictions de connaître des actes administratifs de quelque nature que ce soit.
Une partie de sa compétence et incidemment, son existence, a également été constitutionnalisée par la décision du 23 janvier 1987 « Conseil de la concurrence »[2] et concerne l'annulation et la réformation des décisions prises par les autorités administratives dans leurs prérogatives de puissance publique.
Les pouvoirs du juge administratif
Lorsqu'il est saisi d'un recours pour excès de pouvoir, le juge administratif peut annuler la décision administrative contestée. Lorsqu'il constate qu'une décision administrative est illégale (sept cas d'illégalité : incompétence de l'auteur de l'acte, vice de procédure, vice de forme, violation de la loi, erreur de fait, erreur de droit, erreur dans la qualification juridique des faits, détournement de pouvoir), il en prononce l'annulation. Tout se passe alors comme si cette décision n'avait jamais existé. L'annulation, dans certains cas, peut conduire le juge administratif à ordonner de prendre une nouvelle décision dans un sens déterminé.
Lorsqu'il dispose, sur le fondement d'un texte, des pouvoirs du juge du plein contentieux (encore appelé contentieux de pleine juridiction) le juge administratif peut réformer la décision contestée. Ces pouvoirs lui sont en particulier reconnus en matière de contentieux électoral, contentieux des installations classées pour la protection de l'environnement, contentieux de certaines sanctions administratives, contraventions de grande voirie.
Enfin, le juge administratif peut condamner une administration à payer une somme d'argent à titre de dommages-intérêts. Si le juge constate qu'une administration a commis une faute (les services de l'équipement ont omis d'entretenir une route qui a causé des accidents, un service hospitalier a choisi un traitement inadapté à l'état d'un patient…), et même, dans certains cas, en l'absence de faute, il peut condamner la puissance publique à indemniser la victime (V. Responsabilité administrative).
Les juridictions administratives
Les expressions « justice administrative » et « juridiction administrative » sont souvent employées, par abus de langage, pour désigner les seules juridictions administratives régies par le Code de justice administrative (ou même les seuls tribunaux administratifs et cours administratives d'appel).
Le Conseil d'État
Le contrôle juridictionnel des corps administratifs n'est mis en place que par l'article 52 de la Constitution du 22 frimaire an VIII. Dès l'origine, il a une double mission, participer à la rédaction des textes importants, et connaître des litiges de l'administration. Un concours d'entrée est institué pour recruter des auditeurs, titre nouveau dans l'administration - les titres de maîtres des requêtes et de conseillers d'État sont eux repris de l'ancien Conseil du Roi.
Dès lors, l'existence du Conseil d'État ne sera pas remise en cause. Il demeure dans la Charte de 1814, même si son rôle est moindre. La loi du 24 mai 1872 le maintient, et réforme ses attributions : elle lui confie la justice déléguée (c'est-à-dire la capacité de rendre la justice « au nom du peuple français »). La même année est créé le Tribunal des conflits, chargé de résoudre les conflits d'attribution entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire.
Activité juridictionnelle
Elle ne constitue maintenant que la moitié de son activité, et ne concerne que la section du contentieux. Le Conseil a, quantitativement, réduit son activité contentieuse du fait de la création des cours administratives d'appel (1987).
Juge de premier et dernier ressort
Le Conseil est seul juge pour les affaires importantes : recours contre les décrets et les actes réglementaires des ministres, décisions des organismes collégiaux à champ d'application national (le CSA par exemple, mais aussi le jury d'un concours national), litiges de certains fonctionnaires nommés par décret du président de la République, élections régionales et européennes.
Juge d'appel
Depuis la création des cours administratives d'appel (CAA), il ne lui reste que l'appel des élections municipales et cantonales et les recours en appréciation de légalité (recours visant à obtenir du juge administratif, non pas l'annulation d'un acte, mais la simple déclaration de son illégalité).
Juge de cassation
Le Conseil d’État est la juridiction suprême de l'ordre administratif. Saisi par un pourvoi en cassation, il peut annuler les décisions des cours administrative d'appel (CAA), des juridictions administratives spécialisées (Cour nationale du droit d'asile, Cour des comptes, etc.), ou même des tribunaux administratifs lorsque ceux-ci jugent en premier et dernier ressort.
En cas de cassation, le Conseil d’État peut renvoyer l'affaire devant une juridiction de même niveau que celle dont la décision a été annulée, mais aussi statuer au fond, pour des raisons de bonne administration de la justice.
Organisation
Les auditeurs de deuxième classe sont recrutés par la voie de l'ENA, depuis la création de celle-ci. Chaque année, cinq à sept postes sont proposés. L'avancement au sein du Conseil se fait par ancienneté : au bout de trois ans environ, les auditeurs deviennent maîtres des requêtes, puis conseillers d'État environ douze ans plus tard.
Une partie des membres du Conseil est recrutée au tour extérieur, c'est-à-dire sur nomination du gouvernement. Un maître des requêtes sur quatre, un conseiller d'État sur trois est nommé au tour extérieur. Il s'agit généralement de membres d'autres corps administratifs, ou de personnalités du privé.
Le Conseil d'État compte en tout environ 300 membres, dont 100 placés en détachement. Ils se répartissent ainsi : environ 100 conseillers, 70 maîtres des requêtes et 20 auditeurs. Le Conseil d'État est présidé par son vice-président, mais l'assemblée générale du Conseil peut être présidée par le Premier ministre et, en son absence, par le garde des sceaux[3]. Le vice-président actuel est, depuis 2006, Jean-Marc Sauvé, qui a succédé à Renaud Denoix de Saint-Marc (1995-2006).
Nombre d'affaires
En 1998, 40 % des affaires étaient des affaires de cassation, 38 % de premier ressort et 10 % d'appel. Le Conseil avait été saisi de 8 427 affaires, et avait rendu 9 450 décisions. En 2000, ces chiffres étaient respectivement de 12 274 et 12 236 (la moitié des affaires étant imputables au contentieux des étrangers). Les délais sont passés de quatre ans en 1987 à un an aujourd'hui.
Les cours administratives d'appel
Les cours administratives d'appel (CAA) sont créées par la loi du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif. Leur mise en place est progressive à partir du 1er janvier 1989 : cinq CAA sont créées (Paris, Lyon, Nancy, Nantes, Bordeaux). En 1997, la CAA de Marseille est créée, en 1999 celle de Douai et enfin en 2004 celle de Versailles.
Ce sont les juges d'appel de droit commun de l'ordre administratif, à l'exception de quelques contentieux relevant directement du Conseil d'État. Leurs compétences ont évolué : en 1989, par exemple, elles ne connaissaient pas du contentieux de l'excès de pouvoir.
Les cours administratives d'appel sont présidées par un conseiller d'État. Elles sont très encombrées : en 1998, 14 390 affaires sont entrées, 9 199 ont été jugées mais 29 334 sont un instance (soit un délai de 3 ans). 14 % des décisions des tribunaux administratifs (TA) sont frappées d'appel devant les CAA, et 16 % si l'on compte les CAA et le Conseil d'État.
Les membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel font partie du même corps. Ce sont des fonctionnaires qui font office de magistrat. Ils sont inamovibles. Ils sont recrutés :
- par la voie de l'ENA
- par un concours de recrutement complémentaire
- par détachement
- par nomination au tour extérieur
Les Tribunaux administratifs
En 1953 sont créés les Tribunaux administratifs (TA), héritiers des anciens conseils de préfecture qui avaient été institués par la loi du 28 pluviôse an VIII, et qui deviennent juges administratifs de droit commun en premier ressort, là où auparavant c'était le Conseil d'État. À l'origine, le Conseil était l'instance d'appel pour les TA.
À l'heure actuelle, il existe 43 TA. Il en existe environ un par région ou collectivité d'outre-mer, mais l'Île-de-France en compte cinq (Paris, Versailles, Cergy-Pontoise, Melun et Montreuil depuis novembre 2009). La compétence géographique se situe ainsi : le conflit est porté devant le TA dans le ressort duquel se trouve le siège de la décision attaquée de l'autorité administrative, ce qui explique notamment l'engorgement du tribunal de Paris. Pour les contrats administratifs, il s'agit du tribunal administratif du lieu d'exécution du contrat.
En 1998, 123 834 affaires sont entrées, 104 615 étaient jugées et 207 920 étaient pendantes, soit deux ans de délai. Le contentieux soumis aux TA a beaucoup augmenté : 20 000 affaires par an environ en 1970, 50 000 en 1985.
Les juridictions financières
Les juridictions financières constituent en quelque sorte un sous-ordre administratif, au sein duquel le Conseil d'État est juge de cassation. Les jugements des chambres régionales et territoriales des comptes sont susceptibles d'appel devant la Cour des comptes (double degré). Les arrêts de la Cour des comptes, qu'ils soient autonomes ou d'appel de jugement de chambre régionale et territoriale, peuvent être cassés par le Conseil d'État. Les arrêts de la Cour de discipline budgétaire et financière, juridiction autonome et très singulière qui partage son organisation logistique avec la Cour des comptes, ne sont que susceptibles de cassation devant le Conseil d'État.
La Cour des comptes
La Cour des comptes est une juridiction qui, en application de l’article 47-2 de la Constitution de 1958, « assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens. ». Elle :
- juge la régularité des comptes publics de l'État et de ses établissements publics,
- contrôle l'usage des fonds publics par les décideurs de l'État, du service public national, des organismes privés bénéficiant d'une aide de l'État ou européenne et l'usage des fonds recueillis par des associations faisant appel à la générosité publique,
- informe le Parlement, le Gouvernement et l'opinion publique sur ses résultats.
Elle a reçu de la loi organique relative aux lois de finances de 2001 une nouvelle compétence, celle de certifier les comptes annuels de l'État.
Lors du jugement des comptes, en cas de dépense ou de recette irrégulière, le comptable responsable est jugé débiteur de l'État ou de la personne publique contrôlée et doit rembourser la somme manquante de son propre argent (« responsabilité pécuniaire et personnelle »). La Cour ne peut en revanche sanctionner l'ordonnateur des dépenses et des recettes.
Les chambres régionales des comptes et les chambres territoriales des comptes
L'action de la Cour des comptes est transposée par les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) au niveau des collectivités territoriales (Régions, départements, communes) et leurs établissements publics locaux (groupements de communes, lycées, hôpitaux...).
La Cour de discipline budgétaire et financière
La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), à l'inverse de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes, peut juger tous les gestionnaires de fonds publics, que l'organisme dont ils relèvent soit lui même public (administration ; établissement public) ou qu'il soit privé, à condition alors qu'il bénéficie de fonds publics et qu'il relève du contrôle de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes : entreprise publique ; groupement d'intérêt public ; organisme consulaire ; association faisant appel à la générosité publique ; organisme subventionné. La CDBF peut les condamner à une amende (maximum : 2 ans de revenus) en cas d'infraction aux textes régissant la gestion et les finances publiques. Certains gestionnaires échappent toutefois à sa juridiction car leur responsabilité est politique et doit s'exercer selon les cas devant l'Assemblée nationale ou l'assemblée délibérante dont ils relèvent : les ministres et les chefs d'exécutifs locaux (maires, présidents de conseil général ou régional). La CDBF ne peut se saisir elle-même mais peut l'être par l'intermédiaire du ministère public placé auprès d'elle par un ministre, par le président du Sénat ou celui de l'Assemblée nationale, par la Cour des comptes ou les chambres régionales et territoriales des comptes. En outre, tous les créanciers de l'administration victimes de la non-exécution d'une décision de justice peuvent la saisir directement pour obtenir condamnation de l'administration à raison de ce refus d'exécution.
- Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale
- Tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale
Enseignement
Sont également des juridictions administratives les conseils d'administration constitués en sections disciplinaires des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et des autres établissements publics d'enseignement supérieur placés sous la tutelle du ministre chargé de l'enseignement supérieur.
Autres
Notes et références
- ↑ Texte de la décision.
- ↑ Texte de la décision.
- ↑ Article L121-1 du Code de justice administrative.
Voir aussi
Articles connexes
- Organisation juridictionnelle (France)
- Dualité des ordres de juridiction
- Tribunal des conflits (France)
- Histoire du droit administratif français
Liens externes
- (fr) Site officiel du Conseil d'État
- (fr) Syndicat de la Juridiction Administrative
- (fr) Blog de droit administratif du Professeur Frédéric Rolin
- (fr) Site consacré à la jurisprudence du juge administratif
