Cour des comptes (France)

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Entrée principale de la rue Cambon à Paris

La Cour des comptes est une juridiction financière de l'ordre administratif en France, chargée principalement de contrôler la régularité des comptes publics, de l'État, des établissements publics nationaux, des entreprises publiques, de la sécurité sociale, ainsi que des organismes privés bénéficiant d'une aide de l'État ou faisant appel à la générosité du public. Elle informe le Parlement, le Gouvernement et l'opinion publique sur la régularité des comptes.

Les rapports de la Cour des comptes n'ont pas de caractère contraignant. Une évolution positive^{[non neutre]} est le suivi des actions entreprises de façon glissante d'un rapport au suivant.

La Cour siège au Palais Cambon à Paris. En 2010, le premier président de la Cour des comptes est Didier Migaud.

Histoire

Les comptes fiscaux du royaume voyageaient avec les rois de France lors de leurs pérégrinations, car ils servaient de preuves ou de références et étaient essentiels à l'établissement des chartes et des traités sur lesquels étaient apposés les sceaux du roi et de ses vassaux.

C'est en raison de la perte de la totalité des comptes fiscaux du royaume de France lors de la bataille que Richard I^er d'Angleterre mena contre Philippe II de France en 1194 dans le comté de Blois - le souverain anglais fit main basse sur les coffres contenant les comptes du royaume de France et refusa de les restituer^[1]- que la décision de rendre les comptes de la cour sédentaires fut prise par Philippe II qui installa un embryon de Chambre des Comptes dans l'île de la Cité, le Trésor étant gardé au Temple.

Cependant, la première organisation officielle ressort de l'ordonnance de Vivier-en-Brie de Philippe V de France « le long » en 1320 : autour du souverain des finances (représentant du roi) siègent des maîtres clercs, préfiguration des actuels conseillers maîtres ^[2].

C’est en 1256 qu’une commission issue de la Cour du roi (Curia Regis) est mentionnée dans une ordonnance de saint Louis. Elle prescrit aux « mayeurs et prud'hommes » (les maires) de Haute-Normandie d’établir chaque année des comptes à lui adresser. Quelques années plus tard, en 1303, la Chambre des comptes de Paris, qui succède à la Cour du roi en matière de finances, est installée au Palais de la Cité où elle restera jusqu'à la Révolution.

À la fin du XIVe siècle, apparaissent les fonctions de présidents et celles de représentants du ministère public. La séparation des ordonnateurs et des comptables s’établit en même temps que la Chambre devient une institution distincte de la Cour du roi^[3].

Puis en 1467, une ordonnance sera prise par Louis XI, au terme de laquelle les chambres ne deviennent vacantes qu'en cas de mort, de démission volontaire, ou de condamnation pour forfaiture de leurs titulaires. C’est alors que les fondements de l'inamovibilité des juges des comptes, essentielle à leur fonction, sont ainsi posés^[3].

Après la Révolution, le Bureau de comptabilité créé par la Constituante, transformé en Commission de la comptabilité sous la Convention, n'a ni l'autorité, ni les moyens de garantir la régularité des fonds publics. La loi du 16 septembre 1807 crée alors la Cour des comptes, un corps unique centralisé de contrôle des comptes publics.

La Cour des comptes a son siège au Palais d'Orsay, jusqu'à l'incendie de ce dernier pendant la Commune de Paris en 1871. Elle est hébergée temporairement au Palais-Royal ; elle gagne en 1912 la rue Cambon, dans un bâtiment construit d'après les plans de Constant Moyaux.

Organisation

La Cour des comptes comprend sept chambres composées d'un président de chambre, de conseillers maîtres, de conseillers référendaires, d'auditeurs, de rapporteurs et d'experts. Chaque chambre se voit attribuer des domaines de compétences. La Cour est présidée par un Premier président.

Le parquet est constitué d'un procureur général assisté d'avocats généraux.

Tous les membres de la Cour des comptes ont qualité de magistrats inamovibles régis par les dispositions statutaires de la fonction publique de l'État^[4] et non par le statut de la magistrature, recrutés notamment via l'ENA mais aussi parmi des officiers militaires et des cadres de l'administration expérimentés.

Dans le cadre de sa mission de certification des comptes de l'État, la Cour des comptes peut recruter par voie contractuelle des experts qui sont généralement issus des grands cabinets d'audit privés.

• 1^re chambre : ministère des finances et du budget, ensemble des circuits financiers publics (président actuel Christian Babusiaux)
• 2^e chambre : ministères chargés de la défense, de l'industrie, de l'énergie, du tourisme, du commerce extérieur, du commerce et de l'artisanat, entreprises et organismes publics industriels (président actuel Gilles-Pierre Levy)
• 3^e chambre : ministères chargés de l'éducation, de la culture et de la recherche, de la jeunesse et des sports, secteur public de l'audiovisuel (président actuel Jean Picq)
• 4^e chambre : ministères chargés des activités régaliennes de l'État (justice, intérieur, affaires étrangères), jugement des appels des chambres régionales des comptes (président actuel Jean-Pierre Bayle)
• 5^e chambre : ministères chargés de l'emploi, du travail, de la formation professionnelle, du logement et des affaires sociales, organismes faisant appel à la générosité publique (président actuel Anne Froment-Meurice)
• 6^e chambre : ministères chargés de la santé et de la sécurité sociale, organismes de sécurité sociale (présidente actuelle Antoine Durrleman)
• 7^e chambre : ministères chargés de l'équipement, des transports et de l'aménagement du territoire, de l'agriculture et de la pêche, de l'environnement (président actuel Christian Descheemaeker)

Missions

Jugement des comptes des comptables publics

Selon l'article 1^er de la loi du 22 juin 1967, aujourd'hui codifié au Code des juridictions financières : « La Cour des comptes juge les comptes des comptables publics. »^[5]

Jugement des comptes des comptables publics patents

Jusqu'en 2008, la procédure devant la Cour des Comptes était secrète, écrite et objective, le principe du contradictoire n'étant maintenu que par la règle du double arrêt : un manquement constaté, la Cour rendait un arrêt temporaire, laissant au comptable deux mois pour apporter les justificatifs additionnels ou verser la somme manquante, l'arrêt définitif ne pouvant intervenir qu'après. La CEDH, dans l'Arrêt de 2006 Martinie c/ France, avait cependant considéré que cette procédure violait l'article 6 § 1 de la Convention.

La loi n^o 2008-1091 a depuis profondément remanié la procédure, supprimant la règle du double arrêt, le caractère contradictoire étant notamment assuré par la publicité de l'audience dès lors que des charges ont été retenues.

Les comptables régulièrement nommés par le ministre des Finances sont appelés « comptables patents ». La juridiction financière a pour mission de juger les comptes de ces comptables c'est-à-dire de s'assurer qu'ils ont correctement recouvré les recettes dont le recouvrement leur incombe et que le paiement des dépenses qu'ils ont exécutées a été effectué selon les règles de la comptabilité publique. Lorsque le compte est régulier, la Cour donne quitus au comptable de sa gestion et lui accorde la décharge.

Les comptables sont personnellement responsables des opérations qui leur incombent. Si la juridiction financière constate un manquant en deniers (soit parce qu'une recette n'a pas été recouvrée alors qu'elle aurait dû l'être, soit parce qu'une dépense a été payée alors qu'elle n'aurait pas dû l'être, soit encore parce qu'il manque des deniers dans la caisse du comptable), elle déclare le comptable en débet : celui-ci doit alors rembourser sur ses deniers personnels la somme manquante.

La Cour ne juge pas directement l'ensemble des comptables publics, qui sont au nombre de plusieurs milliers. Certains comptables, dits « comptables secondaires », voient leurs opérations rattachées au compte d'un « comptable principal », qui répond de leurs opérations devant la Cour des comptes. Les comptables principaux, seuls justiciables de la Cour, sont essentiellement les trésoriers-payeurs généraux, installés dans chaque département, et les receveurs généraux.

Chacune des chambres saisit les comptes délivrés au moins une fois par an par les comptables publics de l'État. Les comptes des collectivités locales sont contrôlés par les vingt-six chambres régionales des comptes (22 en métropole et 4 outre-mer pour la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et La Réunion) et les six chambres territoriales des comptes (Nouvelle-Calédonie, Polynésie Française, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon), la Cour ne statuant qu'en appel. Les procédures sont dirigées par la Cour, et contradictoires (communication du dossier, audition du comptable dont la responsabilité semble devoir être mise en cause). La procédure est principalement écrite et secrète, toutefois, les audiences publiques sont maintenant plus fréquentes et les arrêts de condamnation sont en revanche publics.

Les recours possibles sont l'appel devant la Cour d'un jugement rendu par l'une des chambres régionales, la révision devant la Cour^[6], ou le recours en cassation devant le Conseil d'État^[7].

Jugement des comptes des comptables de fait

La procédure de jugement des comptes des comptables de fait a d'abord été mise en place sur une base jurisprudentielle par la Cour des comptes. Elle permet d'appréhender le maniement de fonds qui, ayant été irrégulièrement soustraits d'une caisse publique, ont de ce fait échappé aux règles de la comptabilité publique.

La Cour peut déclarer les personnes qui ont manié ces fonds « comptables de fait ». La déclaration de gestion de fait revient, pour la Cour, à se déclarer compétente à l'égard de ces personnes et à leur enjoindre de lui rendre compte. Le compte est ensuite jugé selon les règles ordinaires.

La Cour peut en outre infliger aux comptables de fait une amende sanctionnant leur immixtion dans les fonctions de comptable public.

Le « contrôle de gestion »

Si la Cour des Comptes n'a pas compétence pour juger des ordonnateurs, elle est amenée à connaître leur gestion au travers des pièces justificatives fournies par les comptables. Depuis 1982, l'article 111-3 CJF permet un contrôle de la justesse et de la légalité de leurs choix, au travers d'un rapport d'instruction. Ce contrôle est non-juridictionnel et ne débouche pas sur une décision à l'encontre de l'ordonnateur, mais peut aboutir à des observations adressées aux administrateurs ou à une saisine de la Cour de discipline budgétaire et financière.

Vérification des comptes et de la gestion des services publics

Le contrôle des entreprises publiques ne donne pas lieu à des jugements mais à des rapports particuliers ou avis. En plus de la simple légalité ou régularité des opérations financières, il examine aussi l'efficacité des activités de l'administration ou de l'organisme contrôlé, dans un souci de bon emploi des fonds publics.

Une fois par an, la Cour rédige un rapport public d'ensemble destiné au Parlement et au président de la République. Il est publié au Journal officiel. Le rapport public annuel est aujourd'hui décomposé en plusieurs publications qui interviennent à des moments différents : un rapport général et des rapports spécialisés sur un seul sujet.

Conformément à l'article 47-2 de la Constitution, qui confie à la Cour des comptes une mission d'assistance au Parlement, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1^er août 2001 a prévu, en son article 58-3, que la Cour dépose chaque année un rapport, conjoint au dépôt du rapport du Gouvernement prévu par l'article 48 de la LOLF, sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques. Ce document, qualifié de « rapport préliminaire », constitue notamment une contribution au débat d'orientation budgétaire, visé à l'article 48 précité, que le Parlement tient désormais vers la fin juin.

Dans son rapport de juin 2006 sur la situation et les perspectives des finances publiques, préliminaire au débat d'orientation budgétaire, la Cour des comptes souligne à propos du système de comptabilité nationale français :

« II ne comprend pas les passifs implicites ; il ignore bon nombre d'actifs ayant une utilité sociale, mais qui ne sont pas valorisés faute d'une valeur marchande de référence ; peu d'actifs incorporels sont recensés ; enfin, il se fonde sur une notion d'actif restrictive, excluant la plus grande partie du capital immatériel – éducation, recherche, santé ».

Certification des comptes de l'État

En application des dispositions de l'article 58-5 de la LOLF, la Cour est investie de la mission de certification des comptes de l'État. L'acte de certification doit être annexé au projet de loi de règlement. Le premier exercice comptable soumis à la certification de la Cour est l'exercice 2006. Cette nouvelle mission place la Cour au cœur de la réforme des finances de l'État.

La Cour doit formuler sa position au sujet des comptes annuels, publiés par le ministère des Finances, au regard des règles et principes de la comptabilité de l'État français. Les principes comptables visés sont la régularité, la sincérité et l'image fidèle du résultat des opérations de l'exercice écoulé ainsi que de la situation financière et du patrimoine de l'État à la fin de l'exercice.

Pour assumer cette nouvelle mission confiée à elle par le législateur, la Cour s'est adjoint les compétences d'une trentaine d'experts issus principalement des grands cabinets d'audit privés. Elle a développé une organisation interchambres ad hoc et une méthodologie spécifique s'inspirant des normes internationales d'audit (ISA).

Le 29 mai 2007, la Chambre du Conseil, qui réunit les présidents de chambre et l'ensemble des conseillers maîtres, a arrêté la position de la Cour quant à la certification des comptes de l'État de l'exercice comptable 2006 : une « certification assortie de 13 réserves substantielles ». Ce premier acte de certification marque le terme de la première année d'application des nouvelles normes de comptabilité générale applicables aux comptes de l'État en application des dispositions de la LOLF.

La position de la Cour signifie que la Cour n'a pas été en mesure de certifier sans réserve que le compte général de l'État soit « régulier, sincère et donne une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l'État au 31 décembre 2006 » en raison de limitations à l'étendue des travaux d'audit et de l'existence d'un ensemble de désaccords quant aux méthodes comptables, ou à leur modalités d'application, et d'incertitudes quant aux informations présentées dans les états financiers.

Les principales limitations à l'étendue des travaux d'audit sont la conséquence de facteurs généraux tels que l'insuffisante adaptation des systèmes d'information comptable aux nouvelles exigences comptables et de traçabilité des données et la faiblesse des dispositifs ministériels de contrôle et d'audit internes. Certaines limitations résultent de causes plus conjoncturelles telles que l'indisponibilité des informations requises pour analyser, conformément aux exigences des normes internationales d'audit, le recensement et la valorisation d'une grande partie des stocks et immobilisations du ministère de la défense ou pour apprécier la justification des crédits et réduction d'impôt sur les sociétés et de taxe sur la valeur ajoutée.

Les incertitudes et désaccords portent sur une large variété de sujets : de la valorisation des actifs du ministère de la Défense au recensement des passifs de l'État en matière d'interventions en passant par l'intégration dans les comptes de l'État des comptes des Pouvoirs publics (Parlement, Présidence de la République, Conseil constitutionnel, Haute Cour de Justice, etc.).

Toutefois, l'analyse des conséquences de ces limitations, accords et incertitudes sur la position de la Cour a été effectuée en tenant compte des spécificités de l'action de l'État, qui ne peut être comparé à une entreprise, et de l'importance des informations présentées dans l'annexe qui permet de ne pas induire en erreur le lecteur des états financiers. De plus, les différentes administrations concernées ont pris des engagements précis et assortis d'un échéancier de mise en œuvre, généralement mentionnés dans l'annexe, pour répondre aux difficultés relevées par la Cour.

Ces éléments ont donc conduit la Cour à certifier les comptes de l'État 2006 avec réserves en application des normes internationales d'audit auxquelles elle se réfère dans le cadre de sa mission de certification.

Assistance du Parlement

Aux termes de la constitution (depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008), la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du gouvernement (art. 47-2), le Parlement disposant d'une mission (art.24), d'évaluation des politiques publiques. Afin de concourir à l'exercice de cette mission, la Cour des comptes produit des rapports d'étude à la demande du Sénat et de l'Assemblée nationale en matière d'audits des politiques publiques. Cette action s'inscrit dans le cadre d'une collaboration renouvelée entre la Cour et le pouvoir législatif dans la perspective d'un contrôle accru des dépenses publiques et de l'évaluation de la performance des politiques publiques^[8],[9]. Les formes institutionnelles précises que prendra cette collaboration renouvelée ne sont pas encore arrêtées. L'assemblée nationale et le Sénat n'ayant pas encore modifié en conséquence leurs règlements intérieurs.

Patrimoine culturel

La Cour des Comptes possède, en propre ou en dépôt de l'État, un certain nombre d'œuvres d'art.

• Domaine pictural:
  • De Camillo Procacini: Apollon et Marsyas, don de Maurice Magnin à la Cour des Comptes.
  • De Robert Lefèvre: Portrait de l'Architrésorier Lebrun .
  • Portrait de Napoléon I^er par Georges Devillers, dépôt de la direction des musées de France.

Notes et références

Voir aussi

Articles connexes

• Liste des premiers présidents de la Cour des comptes et Liste des procureurs généraux près la Cour des comptes
• Ordre administratif en France
• Chambre régionale des comptes
• Chambre territoriale des comptes
• Cour des comptes européenne

Liens externes

• Site officiel
• Code des juridictions financières
• Code des juridictions financières

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