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Rétablissement provisoire de la procédure de vérification de concordance à l’embarquement : point de situation
K.Pratique | Chroniques juridiques du cabinet KGA Avocats - Eve Derouesne, Laurent-Xavier Simonel, 1/12/2015
L’état d’urgence se décline
Dans la nuit même des attentats du 13 novembre 2015, à l’issue d’un conseil des ministres extraordinaire, le Président de la République, en application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, a pris trois décrets proclamant l’état d’urgence sur l’ensemble du territoire métropolitain et la Corse (décrets n° 2015-1475, n° 2015-1476, n° 2015-1478). Le 18 novembre suivant, l’état d’urgence a été étendu aux collectivités d’outre-mer (décrets n° 2015-1493 et n° 2015-1494). Le 21 novembre 2015 a été publiée la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 par laquelle le Parlement a prorogé l’état d’urgence pour trois mois à compter du 26 novembre 2015, soit jusqu’au 26 février 2016 et a renforcé l’efficacité des dispositions de la loi de 1955.
En complément, d’autres mesures à finalité de sécurité ont été adoptées, comme celle tendant au renforcement de la sûreté du transport aérien par le contrôle d’identité du passager à l’embarquement. Elles sont passées plus inaperçues en dépit de leurs impacts directs, ici pour la sûreté des déplacements par avion, pour la fluidité des opérations aéroportuaires et sur les coûts des compagnies aériennes qui y sont soumises.
En complément, d’autres mesures à finalité de sécurité ont été adoptées, comme celle tendant au renforcement de la sûreté du transport aérien par le contrôle d’identité du passager à l’embarquement. Elles sont passées plus inaperçues en dépit de leurs impacts directs, ici pour la sûreté des déplacements par avion, pour la fluidité des opérations aéroportuaires et sur les coûts des compagnies aériennes qui y sont soumises.
La concordance documentaire tend à lutter contre les substitutions de passagers
L’arrêté du 20 novembre 2015 portant modification de l’arrêté du 11 septembre 2013 relatif aux mesures de sûreté de l’aviation civile impose, dorénavant, que l’entreprise de transport aérien vérifie, lors de la présentation d’un passager à l’embarquement, la concordance documentaire entre l'identité mentionnée sur une carte d'embarquement valide et un documents attestant l'identité du passager : carte nationale d'identité, passeport, titre de séjour ou permis de conduire. Les mineurs de moins de treize ans accompagnés d'un adulte sont dispensés de l'obligation de vérification de concordance. Cette exemption pourrait avoir à être évaluée, à nouveau, compte tenu des retours d’expérience sur l’utilisation par certains groupes terroristes des enfants à des fins hostiles.
Cette mesure n’est pas nouvelle. Elle était imposée par les autorités sur le fondement des dispositions de l’article 45 de l’arrêté interministériel du 12 novembre 2003 relatif aux mesures de sûreté du transport aérien : « Vérification de concordance avant l'embarquement. - L'entreprise de transport aérien ou l'entreprise opérant pour son compte est tenue de vérifier que le passager qui se présente à l'embarquement d'un vol est bien le passager qui a été enregistré. Lorsqu'une salle d'embarquement est réservée à un seul vol, cette mesure peut être effectuée à l'entrée dans la salle. ».
Cependant, ce dispositif de contrôle avait été abrogé par l’article 1er de l’arrêté du 18 avril 2012, compte tenu de l’évolution de la réglementation communautaire (en particulier, le règlement-cadre 300/2008 et son règlement d’application 185/2010).
Depuis avril 2012, la vérification de concordance d’identité était effectuée une seule fois au moment de l’enregistrement du passager (généralement à une banque d’enregistrement, avant les contrôles de police et des douanes) et une procédure postérieure de concordance était effectuée à l’embarquement à partir de la seule carte d’embarquement qui est l’élément clef du système de réconciliation entre le passager et ses bagages de soute. Le processus étant le suivant :
- les étiquettes des bagages de soute sont lues par des scanners mobiles avant leur chargement dans l’aéronef (au sein d’un conteneur ou en vrac dans une soute). Le manutentionnaire reçoit l’autorisation ou l’interdiction de charger le bagage de soute ;
- la carte d’embarquement est présentée par le passager au moment de monter à bord de l’aéronef pour être lue par des scanners qui communiquent avec le serveur SRB par réseau Wifi.
L’obligation de rapprochement documentaire à l’embarquement, qui vient s’ajouter à l’obligation de rapprochement documentaire effectué à l’enregistrement des bagages de soute, poursuit la finalité de lutter contre le risque de substitution de passagers intervenant en zone d’embarquement.
Cette mesure n’est pas nouvelle. Elle était imposée par les autorités sur le fondement des dispositions de l’article 45 de l’arrêté interministériel du 12 novembre 2003 relatif aux mesures de sûreté du transport aérien : « Vérification de concordance avant l'embarquement. - L'entreprise de transport aérien ou l'entreprise opérant pour son compte est tenue de vérifier que le passager qui se présente à l'embarquement d'un vol est bien le passager qui a été enregistré. Lorsqu'une salle d'embarquement est réservée à un seul vol, cette mesure peut être effectuée à l'entrée dans la salle. ».
Cependant, ce dispositif de contrôle avait été abrogé par l’article 1er de l’arrêté du 18 avril 2012, compte tenu de l’évolution de la réglementation communautaire (en particulier, le règlement-cadre 300/2008 et son règlement d’application 185/2010).
Depuis avril 2012, la vérification de concordance d’identité était effectuée une seule fois au moment de l’enregistrement du passager (généralement à une banque d’enregistrement, avant les contrôles de police et des douanes) et une procédure postérieure de concordance était effectuée à l’embarquement à partir de la seule carte d’embarquement qui est l’élément clef du système de réconciliation entre le passager et ses bagages de soute. Le processus étant le suivant :
- les étiquettes des bagages de soute sont lues par des scanners mobiles avant leur chargement dans l’aéronef (au sein d’un conteneur ou en vrac dans une soute). Le manutentionnaire reçoit l’autorisation ou l’interdiction de charger le bagage de soute ;
- la carte d’embarquement est présentée par le passager au moment de monter à bord de l’aéronef pour être lue par des scanners qui communiquent avec le serveur SRB par réseau Wifi.
L’obligation de rapprochement documentaire à l’embarquement, qui vient s’ajouter à l’obligation de rapprochement documentaire effectué à l’enregistrement des bagages de soute, poursuit la finalité de lutter contre le risque de substitution de passagers intervenant en zone d’embarquement.
La mesure est d’application immédiate mais devrait être provisoire en principe
Compte tenu de la menace, cette mesure est entrée en vigueur dès le jour de sa publication (et non le lendemain), ce qui a nécessité l’adoption d’un décret supplémentaire spécifique en ce sens (décret n° 2015-1502 du 20 novembre 2015 relatif à l’entrée en vigueur d’un arrêté). Toutefois, sa durée est limitée et elle ne devrait être mise en œuvre que jusqu’au 29 février 2016 inclus.
Cette application provisoire permet de vérifier la nécessité et la proportionnalité d’une mesure nationale plus stricte que ce que prévoit la réglementation communautaire en vigueur en matière de sûreté aérienne à l’embarquement. En effet, l’impact effectif de la mesure en termes de sûreté doit être apprécié et, en même temps, ses effets économiques sur les compagnies aériennes doivent être mesurés. Ceux-ci sont directement négatifs, notamment par la hausse des coûts de personnels.
Ils sont aussi indirects en raison de la perte de compétitivité des compagnies astreintes à une telle mesure qui allonge le temps de correspondance de leurs vols avec escale dans un aéroport français ; ce qui entraîne un référencement dégradé par les centrales de réservation de titres de transport.
Si l’ensemble des acteurs du transport aérien - privés et publics - s’accorde sur la nécessité de mettre en œuvre les procédures de sûreté les plus efficaces, il est indispensable que les impacts économiques de ces procédures sur les opérateurs économiques ne soient pas éludés par le pouvoir réglementaire. A chaque fois, il va devenir indispensable que le test de proportionnalité soit mené jusqu’au bout et objectivement pour vérifier qu’il n’existe pas de solutions techniques alternatives moins contraignantes mais avec une efficacité similaire.
Cette application provisoire permet de vérifier la nécessité et la proportionnalité d’une mesure nationale plus stricte que ce que prévoit la réglementation communautaire en vigueur en matière de sûreté aérienne à l’embarquement. En effet, l’impact effectif de la mesure en termes de sûreté doit être apprécié et, en même temps, ses effets économiques sur les compagnies aériennes doivent être mesurés. Ceux-ci sont directement négatifs, notamment par la hausse des coûts de personnels.
Ils sont aussi indirects en raison de la perte de compétitivité des compagnies astreintes à une telle mesure qui allonge le temps de correspondance de leurs vols avec escale dans un aéroport français ; ce qui entraîne un référencement dégradé par les centrales de réservation de titres de transport.
Si l’ensemble des acteurs du transport aérien - privés et publics - s’accorde sur la nécessité de mettre en œuvre les procédures de sûreté les plus efficaces, il est indispensable que les impacts économiques de ces procédures sur les opérateurs économiques ne soient pas éludés par le pouvoir réglementaire. A chaque fois, il va devenir indispensable que le test de proportionnalité soit mené jusqu’au bout et objectivement pour vérifier qu’il n’existe pas de solutions techniques alternatives moins contraignantes mais avec une efficacité similaire.