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Principe de précaution et théorie du bilan : le juge administratif redéfinit les modalités de contrôle de l’utilité publique
K.Pratique | Chroniques juridiques du cabinet KGA Avocats - Marc de Monsembernard, Mathieu Prats-Denoix, 23/04/2013
Par un arrêt du 12 avril 2013, Association coordination interrégionale stop THT, n° 342409, le Conseil d’Etat redéfinit les modalités de son contrôle de l’utilité publique par la prise en compte du principe de précaution tel qu’il est garanti par l’article 5 de la Charte de l’environnement et par l’article L. 110-1 du code de l’environnement.
Association coordination interrégionale stop THT, n° 342409
Le Conseil d’Etat était saisi de recours contre la déclaration d’utilité publique des travaux nécessaires à la réalisation de la ligne électrique aérienne haute tension dite « Cotentin-Maine ». Les requérants soutenaient que le principe de précaution, garanti au niveau constitutionnel par l’article 5 de la Charte de l’environnement et au niveau législatif par l’article L. 110-1 du code de l’environnement, faisait obstacle à la réalisation de la ligne électrique, en raison des risques que l’opération ferait peser sur la santé des riverains.
Par l’arrêt du 12 avril 2013, le conseil d’Etat extrait le principe de précaution de la théorie du bilan : l’appréciation du respect du principe de précaution devient une étape autonome de l’appréciation de la légalité du projet, préalable à l’appréciation du bilan « coûts-avantages ».
« Une opération qui méconnait les exigences du principe de précaution ne peut légalement être déclarée d’utilité publique », condition dont le juge s’assure du respect au terme d’une analyse en trois temps.
Dans un premier temps, le juge contrôle s’il existe bien un risque qui justifie l’application du principe de précaution. En l’espèce, il juge que si aucun lien de cause à effet entre l’exposition résidentielle à des champs électromagnétiques de très basse fréquence et un risque accru de survenance de leucémie chez l’enfant n’est démontré, un tel risque doit être regardé comme une hypothèse suffisamment plausible en l’état des connaissances scientifiques pour justifier l’application du principe de précaution.
Dans un second temps, le juge contrôle que la procédure d’évaluation du risque a bien été mise en œuvre. En l’espèce, il juge que l’étude d’impacte du projet prend en compte, de manière complète et objective, l’état actuel des connaissances scientifiques relatives au risque potentiel du risque de leucémie et que le maître d’ouvrage a non seulement mis en place un dispositif de surveillance et de mesure des ondes électromagnétiques par des organismes indépendants mais également un dispositif spécifique de mesure du champs électromagnétique et de suivi médical après la mise en service de la ligne.
Dans un troisième temps, le juge contrôle l’erreur manifeste d’appréciation quant au caractère suffisant et non excessif des mesures de précaution mises en œuvre au regard (i) de l’intérêt de l’opération et (ii) de la plausibilité et de la gravité du risque. En l’espèce, d’une part, la ligne « Cotentin-Maine » a pour objet de limiter les risques immédiats de rupture de synchronisme, d’écroulement de tension et de surcharge sur le réseau de transport d’électricité ; d’autre part, le maître de l’ouvrage a informé le public des risques, a retenu un tracé minimisant le nombre d’habitations situées à proximité en évitant tout établissement accueillant des personnes particulièrement exposées à ce risque et a pris l’engagement de procéder au rachat des habitations situées à moins de cent mètres de la ligne. Le conseil d’Etat juge que les mesures prises ne sont pas manifestement insuffisantes au regard de l’objectif consistant à parer à la réalisation du dommage susceptible de résulter de l’exposition résidentielle à des champs électromagnétiques de très basse fréquence.
Ce n’est qu’après franchi cette première étape destinée à s’assurer du respect du principe de précaution que le juge procède à l’analyse « coûts-avantages » du projet.
Selon une formule dont les termes, sinon les principes, ont un peu évolué depuis le canonique arrêt Ville Nouvelle Est (CE, ass. 28 mai 1971, GAJA n° 85), un projet ne peut être déclaré d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d’ordre social ou l’atteinte à d’autres intérêts publics qu’il comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’il présente. Le Conseil précise qu’au titre des inconvénients d’ordre social du projet, il est tenu compte du risque de dommage tel qu’il est prévenu par les mesures de précaution prises ainsi que des inconvénients supplémentaires pouvant résulter de ces mesures et, au titre du coût financier, de leur coût financier.
C’est en procédant à ce double contrôle, du respect du principe de précaution, d’abord, du bilan « avantages-inconvénients » positif, ensuite, que le Conseil d’Etat juge que les inconvénients que comporte le projet ne sont pas excessifs et de nature à lui retirer son caractère d’utilité publique.
Le Conseil d’Etat était saisi de recours contre la déclaration d’utilité publique des travaux nécessaires à la réalisation de la ligne électrique aérienne haute tension dite « Cotentin-Maine ». Les requérants soutenaient que le principe de précaution, garanti au niveau constitutionnel par l’article 5 de la Charte de l’environnement et au niveau législatif par l’article L. 110-1 du code de l’environnement, faisait obstacle à la réalisation de la ligne électrique, en raison des risques que l’opération ferait peser sur la santé des riverains.
Par l’arrêt du 12 avril 2013, le conseil d’Etat extrait le principe de précaution de la théorie du bilan : l’appréciation du respect du principe de précaution devient une étape autonome de l’appréciation de la légalité du projet, préalable à l’appréciation du bilan « coûts-avantages ».
« Une opération qui méconnait les exigences du principe de précaution ne peut légalement être déclarée d’utilité publique », condition dont le juge s’assure du respect au terme d’une analyse en trois temps.
Dans un premier temps, le juge contrôle s’il existe bien un risque qui justifie l’application du principe de précaution. En l’espèce, il juge que si aucun lien de cause à effet entre l’exposition résidentielle à des champs électromagnétiques de très basse fréquence et un risque accru de survenance de leucémie chez l’enfant n’est démontré, un tel risque doit être regardé comme une hypothèse suffisamment plausible en l’état des connaissances scientifiques pour justifier l’application du principe de précaution.
Dans un second temps, le juge contrôle que la procédure d’évaluation du risque a bien été mise en œuvre. En l’espèce, il juge que l’étude d’impacte du projet prend en compte, de manière complète et objective, l’état actuel des connaissances scientifiques relatives au risque potentiel du risque de leucémie et que le maître d’ouvrage a non seulement mis en place un dispositif de surveillance et de mesure des ondes électromagnétiques par des organismes indépendants mais également un dispositif spécifique de mesure du champs électromagnétique et de suivi médical après la mise en service de la ligne.
Dans un troisième temps, le juge contrôle l’erreur manifeste d’appréciation quant au caractère suffisant et non excessif des mesures de précaution mises en œuvre au regard (i) de l’intérêt de l’opération et (ii) de la plausibilité et de la gravité du risque. En l’espèce, d’une part, la ligne « Cotentin-Maine » a pour objet de limiter les risques immédiats de rupture de synchronisme, d’écroulement de tension et de surcharge sur le réseau de transport d’électricité ; d’autre part, le maître de l’ouvrage a informé le public des risques, a retenu un tracé minimisant le nombre d’habitations situées à proximité en évitant tout établissement accueillant des personnes particulièrement exposées à ce risque et a pris l’engagement de procéder au rachat des habitations situées à moins de cent mètres de la ligne. Le conseil d’Etat juge que les mesures prises ne sont pas manifestement insuffisantes au regard de l’objectif consistant à parer à la réalisation du dommage susceptible de résulter de l’exposition résidentielle à des champs électromagnétiques de très basse fréquence.
Ce n’est qu’après franchi cette première étape destinée à s’assurer du respect du principe de précaution que le juge procède à l’analyse « coûts-avantages » du projet.
Selon une formule dont les termes, sinon les principes, ont un peu évolué depuis le canonique arrêt Ville Nouvelle Est (CE, ass. 28 mai 1971, GAJA n° 85), un projet ne peut être déclaré d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d’ordre social ou l’atteinte à d’autres intérêts publics qu’il comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’il présente. Le Conseil précise qu’au titre des inconvénients d’ordre social du projet, il est tenu compte du risque de dommage tel qu’il est prévenu par les mesures de précaution prises ainsi que des inconvénients supplémentaires pouvant résulter de ces mesures et, au titre du coût financier, de leur coût financier.
C’est en procédant à ce double contrôle, du respect du principe de précaution, d’abord, du bilan « avantages-inconvénients » positif, ensuite, que le Conseil d’Etat juge que les inconvénients que comporte le projet ne sont pas excessifs et de nature à lui retirer son caractère d’utilité publique.