La végétalisation des villes et la tragi-comédie des Communs

Au début du mois d’août, une nouvelle plateforme « Végétalisons Paris » a été lancée par la municipalité de la capitale. Le site rassemble les informations concernant les différentes initiatives de la mairie de Paris visant à inciter les habitants à investir les espaces publics pour y planter des végétaux. Chacun peut y effectuer les démarches nécessaires pour son projet de végétalisation et signaler ses réalisations sur une carte.

Parmi les différents aspects de la politique de Paris, le permis de végétaliser est sans doute celui qui a le plus attiré l’attention, avec plusieurs milliers d’autorisations accordées à des habitants depuis sa création en 2015 pour implanter des végétaux dans des espaces comme des pieds d’arbres, des potelets, des trottoirs ou des murs. De nombreuses autres villes françaises – comme Lille, Marseille, Strasbourg, Grenoble ou Bordeaux – ont mis en place des dispositifs similaires (même si les règles peuvent varier d’une ville à l’autre).

Je croise de plus en plus souvent à Paris des espaces végétalisés dans le cadre de ce dispositif et en observant ces réalisations, je me suis souvent demandé dans quelle mesure ce système peut favoriser l’émergence de Communs urbains (ou pas). On pourrait penser que le permis de végétaliser va naturellement dans le sens des Communs, dans la mesure où il permet aux habitants de se réapproprier l’espace public. Mais il me semble que les choses sont plus complexes et que, tant du point de vue du montage juridique que de ses résultats pratiques, le permis de végétaliser n’aboutit pas toujours à la constitution de Communs dans la ville, loin s’en faut. Il peut même déboucher sur leur exact contraire, à savoir une forme de Tragédie des Communs, bien que ce ne soit heureusement pas une fatalité.

Les ambiguïtés juridiques du permis de végétaliser

Le permis de végétaliser permet à un ou des habitants d’une ville de solliciter une autorisation pour utiliser une portion d’espace public afin d’y faire pousser des plantes. Juridiquement, il s’analyse comme une autorisation d’occupation temporaire (AOT) du domaine public, qui a grosso-modo la même nature que celles que sollicitent les cafetiers pour installer une terrasse empiétant sur un trottoir ou des manifestants qui veulent défiler dans la rue. Les personnes publiques sont en effet considérées en France comme propriétaires des biens immobiliers que constituent les espaces de voirie, mais la propriété publique a une nature particulière par rapport à la propriété privée. La collectivité ne peut utiliser son droit de propriétaire à sa guise, car elle doit garantir que le bien reste « affecté à l’usage du public« . C’est ce qui explique la limitation dans le temps des autorisations d’occupation visant à « privatiser » les espaces publics, comme c’est le cas avec les commerces.

Pour le permis de végétaliser, on est dans une logique similaire : un ou des particuliers vont demander à pouvoir utiliser une parcelle du domaine public en y implantant des végétaux. La ou les personnes qui sollicitent le permis peuvent demander un soutien matériel à la mairie (un kit gratuit de végétalisation est disponible à Paris, comportant des outils et des graines), voire même d’effectuer des travaux spéciaux d’aménagements, comme la préparation d’une fosse de plantation, le remplissage de terre, la pose d’un bac ou d’une bordure de protection. Mais les bénéficiaires du permis doivent en retour s’engager à respecter un certain nombre de conditions fixées à Paris par une Charte de végétalisation. La personne à qui est délivré le permis « s’engage à installer soi-même le dispositif (par exemple : une jardinière ou une bordure de pied d’arbre), à utiliser des plantes locales et mellifères favorisant la biodiversité de Paris, à ne pas recourir à des pesticides et à veiller à l’esthétique et à l’entretien des plantes et supports (arrosage, nettoyage, etc.)« . Ne pas respecter ces conditions expose à la suppression de l’autorisation, qui reste valable sur une période variable selon les villes (un à trois ans, avec tacite reconduction). On est donc assez proche au final d’une forme de « micro-délégation » de service public à la personne qui obtient le permis de végétalisation.

Pour autant, est-ce que ces permis aboutissent à la création de Communs dans l’espace urbain, au sens propre du terme ? Je n’en suis pas certain, car on passe d’une situation où les espaces étaient gérés par la puissance publique à une autre où se sont des personnes privées qui vont récupérer le droit de les utiliser. D’une certaine manière, le permis de végétaliser est un « permis de privatiser », bien que sa portée reste limitée. En effet, le récipiendaire obtient une exclusivité pour contrôler l’espace faisant l’objet du permis (notamment pour décider de ce qui y sera planté et des aménagements à réaliser), mais la parcelle doit rester affectée à l’usage de tous, car elle continue à faire partie du domaine public. C’est ce qui fait qu’on ne peut pas par exemple utiliser le permis de végétaliser pour se constituer un petit potager personnel autour d’un pied d’arbre dans la rue. Les fruits ou les légumes qui y poussent pourront être cueillis par tous et la personne titulaire d’un permis de végétaliser ne peut pas s’en réclamer « propriétaire » (du moins, il me semble…). De ce point de vue, ces espaces deviennent bien des Communs, ou pour être exact des res nullius (choses sans maître), permettant la réactualisation en ville des pratiques ancestrales de glanage et de grappillage qui existaient jadis dans les campagnes, au temps où les Communs jouaient un rôle essentiel pour la subsistance des populations.

Malgré ce point de contact, j’ai l’impression que le permis de végétaliser oscille entre le public et le privé, sans arriver à mettre le doigt sur ce qui fait la spécificité du Commun. Dans les rues autour de chez moi, on trouve à présent de nombreux espaces végétalisés dans le cadre d’un permis. Je passe tous les jours à côté d’eux et je vois de petites pancartes indiquant que M. Untel ou Mme Untel a obtenu un permis pour utiliser ces espaces, sur lesquels je n’ai finalement pas plus de prise que lorsque c’était la municipalité qui les gérait. On passe d’un contrôle public à un contrôle privé, mais pas à une gouvernance collective exercée par une communauté, qui est le propre de ce qui fait le Commun. Le contraste est fort avec les jardins partagés, par exemple, où des modes de gestion concertés doivent nécessairement être mis en place par les groupes qui en partagent l’usage et qui sont donc beaucoup plus facilement rattachables aux Communs.

Mais le permis de végétaliser peut se dégager de cette logique « individualiste » pour prendre une dimension collective, car son attribution peut aussi bien aller à des personnes physiques que morales, constituées par exemple en associations. Dans certains quartiers, au lieu de se limiter à une juxtaposition de parcelles individuelles sans cohérence d’ensemble, la végétalisation s’effectue de manière concertée dans le cadre de projets portés par des associations visant à impliquer les habitants dans les choix pour leur voisinage. On notera d’ailleurs qu’à Strasbourg, les permis de végétalisation ne peuvent pas être demandés par des individus : ce sont uniquement des associations qui peuvent les solliciter et je me demande s’il ne vaudrait pas mieux qu’il en soit systématiquement ainsi pour affirmer la dimension collective de la démarche, sans laquelle aucun Commun ne peut exister.

(voir ci-dessous la présentation d’un projet associatif de végétalisation d’une rue à Paris)

A ce titre, il est intéressant de remarquer qu’en septembre 2016, le Conseil de Paris a adopté, sur proposition des élus du Groupe écologiste, un voeu à propos du dispositif « Permis de végétalisation » qui cherchait justement à réinjecter du collectif au sein de la démarche :

Le Conseil de Paris émet le vœu :

[…]

Qu’une mission « jardinage » dotée de moyens adaptés vienne compléter dans chaque arrondissement la mise en place d’un comité de végétalisation pour accompagner les projets des habitant-e-s et faciliter leurs démarches,

Que la ville de Paris lance un appel à projet pour trouver des associations qui accompagnent les porteurs de projet, dynamisent et fassent connaître le dispositif, aident à faire le lien avec les autres jardiniers citoyens du quartier.

L’idée de s’appuyer sur des comités de végétalisation et des associations faisant le lien entre les porteurs individuels de projets était intéressante. Mais je me demande si ce n’est pas le fond même du dispositif qu’il faudrait revoir pour sortir de la dichotomie public/privé et aller vers une végétalisation « en commun ». L’exemple des villes italiennes serait sans doute ici utile à convoquer. A l’image de ce qui se passe par exemple à Naples ou à Bologne, pourquoi ne pas en effet inscrire la végétalisation dans le cadre d’une « Charte des communs urbains« , qui consacrerait explicitement les espaces à végétaliser comme des Communs en associant les associations et les communautés à la définition même du programme global ? Si le système de l’occupation temporaire du domaine public comporte certains aspects intéressants, il est peut-être nécessaire d’aller plus loin et de couper les ponts avec cette philosophie des usages « octroyés » par la puissance publique pour aller vers la mise en place de véritables Communs urbains.

Comédie ou Tragédie des Communs urbains ?

Lorsque l’on se rend sur le compte Instagram « Végétalisons Paris » mis en place par la mairie, on peut voir de nombreuses photos d’installations végétales pimpantes réalisées par les habitants de la ville et il est vrai que l’on en croise parfois de magnifiques dans les rues.

Mais ce n’est pas hélas le sentiment général que j’ai pu avoir en passant à côté d’espaces végétalisés. Sur son compte Twitter, Didier Rikner (qui tient le site La Tribune de l’Art et s’intéresse de près au patrimoine parisien) épingle souvent des espaces laissés à l’abandon, dégradés par les passants ou conçus d’emblée par leurs gestionnaires sur des bases esthétiques… pour le moins discutables !

En passant un jour devant une parcelle de plantation complètement saccagée, je m’étais fait la remarque que l’on est typiquement en présence d’une situation de « Tragédie des Communs« .

Théorisée par l’économiste Garret Hardin dans un célèbre article éponyme paru dans la revue Science en 1968, la Tragédie des Communs constitue une situation où une ressource laissée en libre accès est surexploitée par ses utilisateurs au point de finir par disparaître. Si Hardin prenait l’exemple d’un pâturage à moutons dans son article, le phénomène qu’il décrit peut très bien s’appliquer à ces espaces végétalisés saccagés. Les passants les utilisent comme dépotoirs en y jetant leurs ordures, se comportant comme autant de « passagers clandestins ». C’est une manifestation typique de ce que l’on appelle en économie une « externalité négative » : une situation où l’activité d’un acteur produit des effets néfastes dont il fait peser le coût sur la collectivité plutôt que de les assumer lui-même.

Garret Hardin pensait que la Tragédie des Communs frappait fatalement toutes les ressources mises en partage et que la seule manière d’éviter la destruction des biens précieux pour l’humanité était soit de les privatiser, soit de les faire gérer par la puissance publique. Mais les travaux d’Elinor Ostrom sur les biens communs ont par la suite démenti ces conclusions en montrant qu’une troisième voie était possible lorsque des communautés parvenaient à s’organiser pour établir et faire respecter des règles de gestion à même d’assurer la préservation de ressources partagées, parfois d’une manière plus efficace que le marché ou l’État. On voit bien que c’est précisément cela qui manque à ces espaces végétalisés qui finissent saccagés ou délabrés. Dans la plupart des cas, il n’existe pas (ou plus…) dans les rues de Paris de réelles « communautés » qui puissent décider de leur création, faire appliquer des règles de gestion et assurer un entretien régulier. Les parcelles délabrées sont autant de miroirs nous montrant à quel point les espaces urbains de nos villes sont devenus de véritables « déserts collectifs », où des foules d’individus se pressent chaque jour, mais où plus personne « n’habite » réellement, au sens fort du terme. Comme de surcroît, la plupart des permis de végétaliser sont attribués à des individus isolés, nombreux sont ceux qui jettent rapidement l’éponge, ne parvenant pas à compenser par leurs simples forces les dégâts que ces espaces subissent tous les jours. Ainsi le permis de végétaliser organise-t-il en réalité souvent une Tragédie des Communs, faute de s’inscrire dans le substrat collectif qui permettrait à ces pratiques de faire sens.

On notera que ce phénomène affecte aussi d’autres types de Communs urbains, comme les Petites Bibliothèques de Rue (Little Free Libraries). Lancées à l’origine en 2009 dans des villes d’Amérique du Nord, ces « boîtes à livres » installées devant les maisons ont pour but de favoriser le partage et la circulation de livres à l’échelle de quartiers. Une fondation s’est même créée aux Etats-Unis pour soutenir le développement de cette pratique destinée à renforcer les liens de voisinage.

Mais l’an dernier, un article paru dans le Digital Reader (The Tragedy of The Commons Has Now Come To Little Free Libraries) soulignait que face à la multiplication de cas de vandalisme et de pillages de ces boîtes, notamment à des fins de revente des livres, le mouvement connaissait un recul dans plusieurs villes. Et voici comment j’analysais le phénomène sur le site « Les Communs d’abord », en faisant le lien avec le concept de Tragédie des Communs :

Ce qui arrive aux Little Free Libraries constitue en un sens une confirmation des vues de Garrett Hardin, sans pour autant discréditer la théorie des Communs, bien au contraire. Le contenu de ces boîtes constitue en effet une « ressource en libre accès », telles que Garrett Hardin les décrit dans son article. Les Little Free Libraries portent normalement une inscription « Take a Book. Return a book », à la fois pour inciter à limiter les prélèvements et à pratiquer une forme de réciprocité. Mais faute de dispositif pour garantir l’application de ces règles de base, la ressource que constituent les livres des Little Free Libraries est en réalité extrêmement sensible aux comportements de passagers clandestins. Dès lors, il n’est pas étonnant qu’une Tragédie des Communs finisse par se produire.

Dans ses travaux sur la gestion en commun des ressources rivales – ce que sont les livres des Little Free Libraries -, Elinor Ostrom a montré qu’une préservation efficace de la ressource dans le temps nécessitait qu’une communauté d’utilisateurs s’organise autour d’elle et adopte des règles concernant les prélèvements. Par ailleurs, elle insiste sur le fait que la communauté doit se doter de la capacité de surveiller que les règles sont observées et d’un système de sanctions graduées pour punir les passagers clandestins, pouvant aller jusqu’à l’exclusion de la communauté.

Pour qu’un système comme les Little Free Libraries fonctionne dans la durée, il faudrait que ses utilisateurs partagent un ensemble de valeurs communes suffisamment claires et fortes pour qu’une auto-régulation des comportements se produise. C’est sans doute possible à l’échelle d’un quartier où les individus entretiennent des rapports de voisinage et développent des bibliothèques de rue pour les renforcer. Mais l’implantation de ces boîtes dans l’espace public les laisse accessible à un ensemble d’utilisateurs trop vaste pour constituer une « communauté » et sans possibilité de réintroduire un minimum d’excluabilité dans l’accès à la ressource.

Au final, il serait plus juste de dire que les Little Free Libraries ne constituent pas des Communs au sens propre du terme. Elles ne réunissent pas les trois critères fondamentaux que sont une ressource partagée, une communauté organisée d’utilisateurs et des règles définies d’accès et de gestion. Il s’agit simplement d’un système organisant la mise à disposition d’une ressource en libre accès, avec ce que cela peut comporter de fragilité et de vulnérabilité.

Cela ne signifie pas que les rues ne puissent pas être gérées comme des Communs par les habitants d’une ville, mais le processus de reconquête de l’espace urbain nécessite en réalité la recomposition d’un tissu collectif qui est fragilisé dans la plupart de nos cités. Que ce soit avec les petites bibliothèques de rue ou les espaces végétalisés, on est confrontés à un paradoxe de la poule et de l’oeuf : il n’y a certes pas de Communs sans communautés, mais la construction de Communs n’est-elle pas aussi un moyen de faire renaître les communautés là où elles avaient disparu ? C’est la question que pose un article de Socialter consacré à la végétalisation des villes, en la reliant à ce que l’on appelle en psychologie « la théorie de la vitre brisée » :

D’après cette dernière, la dégradation d’un espace et la non réparation des dégâts entraînent un cercle vicieux: une fenêtre cassée et abandonnée en l’état rend acceptable les comportements similaires de vandalisme. Il n’est donc pas étonnant de voir d’autres poubelles s’entasser à côté d’un sac d’ordures déposé au mauvais endroit et en dehors des heures de ramassage. À l’inverse, végétaliser son coin de bitume est une bonne stratégie pour s’assurer que son voisin entretient aussi bien l’espace de vie en commun.

De ce point de vue, les espaces végétalisés de Paris oscillent constamment entre Tragédie et Comédie. Ceux qui finissent saccagés et abandonnés par les titulaires de permis agissent comme autant de « vitres brisées », qui risquent d’aggraver la déchirure du tissu urbain au lieu de l’aider à se reconstituer. Ceux, au contraire, qui tiennent bon peuvent radicalement changer l’ambiance d’un coin de rue et renforcer le sentiment d’appartenir à un espace partagé dont chacun peut être l’acteur. C’est à la condition d’arriver à faire germer la dynamique du Commun que les espaces végétalisés pourront incarner autre chose que notre incapacité collective à prendre soin de ce qui nous est proche. Mais pour cela, encore faudrait-il que le « design juridique » de ce dispositif place d’emblée la dimension collective au coeur, ce qui ne me paraît pas le cas avec le permis de végétaliser tel qu’il existe.