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Diversité commerciale et droit de préemption des personnes publiques : le contrôle du juge administratif
K.Pratique | Chroniques juridiques du cabinet KGA Avocats - Benjamin Touzanne, 23/05/2013
Par deux arrêts récents, le Conseil d’Etat et la cour administrative d’appel de Bordeaux ont précisé les conditions d’exercice du droit de préemption dont disposent les communes afin de garantir la diversité des commerces implantés sur leur territoire.
Depuis la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, la liberté de cession dont disposent les titulaires d’un fonds ou d’un bail commercial trouve une limite dans l’objectif de protection de la diversité commerciale poursuivi par les communes.
Pourvues depuis lors d’un droit de préemption spécifique, dont les conditions d’exercice sont définies aux articles L. 214-1 et suivants du code de l’urbanisme, les communes peuvent en faire usage en cas d’aliénations, à titre onéreux, de fonds artisanaux, de fonds de commerce, de baux commerciaux ou, sous conditions, de terrains, si ces aliénations interviennent dans un périmètre de sauvegarde du commerce de proximité préalablement délimité par le conseil municipal. Le but ultime étant, pour les personnes publiques, de rétrocéder, obligatoirement dans les deux ans, le fonds ou le droit au bail à un cessionnaire qui exerce une activité garantissant la diversité commerciale.
En pratique, il appartient au cédant de procéder, sous peine de nullité de l’opération de cession, à une déclaration préalable auprès de la commune. Trois options sont ouvertes : soit la commune ne veut pas faire usage de son droit de préemption ; soit elle choisit, dans les deux mois qui suivent la date de la déclaration préalable, de faire usage de ce droit et accepte l’acquisition aux conditions initiales ; soit elle décide de faire usage de ce droit sans accepter le prix et/ou les conditions proposés par le cédant (il revient à l’autorité judiciaire, saisie par le titulaire du droit de préemption, de fixer ce prix et ces conditions).
Le cessionnaire peut-il contester l’exercice du droit de préemption qui lui est opposé ?
La réponse est positive. Le cessionnaire qui voit son acquisition compromise peut introduire un recours pour excès de pouvoir auprès du tribunal administratif et, dans le même temps, tenter d’obtenir, en urgence, la suspension de l’exécution de la décision litigieuse par le biais du référé suspension. A cette fin, il lui appartiendra alors, uniquement, de faire état d'un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision, l’autre condition fixées par l’article L. 521-1 du code de justice administrative, celle de l’urgence, étant présumée remplie à son égard (Conseil d’Etat, 23 mars 2008, 21 mars 2008, Société Megaron, req. n° 310173).
Le juge administratif opère un contrôle restreint de la légalité des motifs de la décision attaquée. Celle-ci encourt l’annulation si elle intervient en dehors du périmètre de sauvegarde ou si elle est fondée sur un motif étranger à la préservation de la diversité commerciale ou à la promotion du développement de l’activité commerciale et artisanale.
Il a été jugé récemment que les motifs de protection de la sécurité et de l’ordre public ne sont pas au nombre de ceux prévus par les dispositions législatives relatives à ce droit de préemption (Conseil d’Etat, 26 avril 2013, req. n° 362949). Il est impossible de faire usage de ce droit de préemption pour s’opposer à la cession du fonds de commerce d’un débit de boissons aux motifs que ce fonds faisait l’objet, de manière récurrente, de plaintes, entraînait une dégradation des relations de voisinage ou, plus généralement, troublait la sécurité publique.
La cour administrative d’appel de Bordeaux, pour sa part, a jugé que ce droit pouvait être exercé pour lutter contre la prolifération de commerces saisonniers sur le territoire d’une commune dans laquelle l’exploitation de ce type de commerce se faisait au détriment des commerces de proximité ouverts tout au long de l’année et destinés à la population locale (CAA Bordeaux, 26 mars 2013, req. n° 11BX03234).
Les limites de l’outil offert à l’administration pour garantir la diversité commerciale en ville ne sont pas encore totalement fixées et restent à préciser par la norme jurisprudentielle.
Pourvues depuis lors d’un droit de préemption spécifique, dont les conditions d’exercice sont définies aux articles L. 214-1 et suivants du code de l’urbanisme, les communes peuvent en faire usage en cas d’aliénations, à titre onéreux, de fonds artisanaux, de fonds de commerce, de baux commerciaux ou, sous conditions, de terrains, si ces aliénations interviennent dans un périmètre de sauvegarde du commerce de proximité préalablement délimité par le conseil municipal. Le but ultime étant, pour les personnes publiques, de rétrocéder, obligatoirement dans les deux ans, le fonds ou le droit au bail à un cessionnaire qui exerce une activité garantissant la diversité commerciale.
En pratique, il appartient au cédant de procéder, sous peine de nullité de l’opération de cession, à une déclaration préalable auprès de la commune. Trois options sont ouvertes : soit la commune ne veut pas faire usage de son droit de préemption ; soit elle choisit, dans les deux mois qui suivent la date de la déclaration préalable, de faire usage de ce droit et accepte l’acquisition aux conditions initiales ; soit elle décide de faire usage de ce droit sans accepter le prix et/ou les conditions proposés par le cédant (il revient à l’autorité judiciaire, saisie par le titulaire du droit de préemption, de fixer ce prix et ces conditions).
Le cessionnaire peut-il contester l’exercice du droit de préemption qui lui est opposé ?
La réponse est positive. Le cessionnaire qui voit son acquisition compromise peut introduire un recours pour excès de pouvoir auprès du tribunal administratif et, dans le même temps, tenter d’obtenir, en urgence, la suspension de l’exécution de la décision litigieuse par le biais du référé suspension. A cette fin, il lui appartiendra alors, uniquement, de faire état d'un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision, l’autre condition fixées par l’article L. 521-1 du code de justice administrative, celle de l’urgence, étant présumée remplie à son égard (Conseil d’Etat, 23 mars 2008, 21 mars 2008, Société Megaron, req. n° 310173).
Le juge administratif opère un contrôle restreint de la légalité des motifs de la décision attaquée. Celle-ci encourt l’annulation si elle intervient en dehors du périmètre de sauvegarde ou si elle est fondée sur un motif étranger à la préservation de la diversité commerciale ou à la promotion du développement de l’activité commerciale et artisanale.
Il a été jugé récemment que les motifs de protection de la sécurité et de l’ordre public ne sont pas au nombre de ceux prévus par les dispositions législatives relatives à ce droit de préemption (Conseil d’Etat, 26 avril 2013, req. n° 362949). Il est impossible de faire usage de ce droit de préemption pour s’opposer à la cession du fonds de commerce d’un débit de boissons aux motifs que ce fonds faisait l’objet, de manière récurrente, de plaintes, entraînait une dégradation des relations de voisinage ou, plus généralement, troublait la sécurité publique.
La cour administrative d’appel de Bordeaux, pour sa part, a jugé que ce droit pouvait être exercé pour lutter contre la prolifération de commerces saisonniers sur le territoire d’une commune dans laquelle l’exploitation de ce type de commerce se faisait au détriment des commerces de proximité ouverts tout au long de l’année et destinés à la population locale (CAA Bordeaux, 26 mars 2013, req. n° 11BX03234).
Les limites de l’outil offert à l’administration pour garantir la diversité commerciale en ville ne sont pas encore totalement fixées et restent à préciser par la norme jurisprudentielle.