La protection de l’enfance en danger de risque de décomposition ? (565)

Malgré les «affaires» qui régulièrement défraient la chronique quand on s’aperçoit que tel enfant n’a pas été pris en charge par «les services sociaux» comme il se devait, force est d’admettre que notre dispositif de protection de l’enfance fonctionne plutôt bien, ce qui ne veut pas dire qu’il n’est pas perfectible, loin de là.

On doit donc s’interroger sur toute remise en cause fondamentale sciemment recherchée ou effet induit d’autres réformes qui l’affecteraient indirectement comme cela semble devoir être le cas à travers la réécriture des institutions territoriales qui se dessine, mais ne manquera pas d’affecter l’État dans son organisation.

C’est en effet un véritable Big bang qui nous est annoncé. Que va-t-il advenir de la Protection maternelle et infantile (PMI) et de l’Aide sociale à l’enfance (ASE) qui, depuis 1984, avec l’Action sociale relèvent de la compétence des présidents de conseils généraux - et non des conseils généraux comme on le croit communément - quand jusqu’alors l’État était compétent.

Eu égard aux enjeux humains, sinon financiers, en cause on ne peut pas se contenter d’un jeu d’écriture, d’un troc, du style «Tu prends ça et tu donnes ça à ton petit camarade !». Pour le coup il faut y réfléchir à deux fois et tenter d’évaluer les conséquences à terme, par-delà les équilibres provisoires. Le risque est en effet majeur de casser une dynamique qui petit à petit développe ses effets

Il convient déjà de prendre la mesure de l’ampleur et de l’importance humaine des missions exercées et de l’enjeu pour la société.

Si la PMI «pèse» environ un milliard d’euros, l’Aide sociale à l’enfance à elle seule en vaut sept pour les finances publiques, soit cinq fois plus que le budget public de l’UNICEF mondial. Elle concerne 450 000 enfants environ : sur l’année civile 140 000 sont accueillis physiquement, 150 000 vivent chez eux et sont «suivis» par des équipes éducatives, enfin 150 000 bénéficient d’aides financières comme les secours d’urgence et autres allocations mensuelles versées aux parents par les conseils généraux pour éviter l’expulsion du domicile et l’explosion familiale.

Il s’agit bien évidemment des familles les plus fragiles du pays. Celles pour lesquels se posent régulièrement la question du départ des enfants, pour ne pas parler de «placement» - expression surannée qui ne devrait plus avoir cours pour des personnes humaines - vers des structures d’accueil, foyer ou familles.

Ajoutons, pour prendre la mesure du dossier, qu’environ 200 000 professionnels dont 45 000 assistantes familiales sont au service de ce dispositif, soit sous un statut public, soit sous un statut de droit privé à travers un puissant secteur associatif.

L’aide apportée aux enfants - mais en vérité à l’ensemble de leurs familles par l’ASE avec le soutien de la PMI et de l’Action sociale et le plus souvent en articulation avec la justice et la Maison du handicap - peut être ponctuelle, mais peut également s’inscrire dans la durée, sur plusieurs années. Elle suppose un minimum de relation de confiance réciproque. Et cette confiance met du temps à s’installer.

Doit-on ajouter qu’indirectement le dossier de la sécurité est très dépendant de celui de l’action sociale. La délinquance de rue essentiellement le fait des plus jeunes trouve en grande partie sa source dans la difficulté dans trop de familles d’encadrer les enfants en leur offrant une protection familiale d’autant plus respectée qu’elle est bénéfique.

À défaut, l’action sociale intervient sur mandat administratif ou judiciaire pour restaurer l’autorité parentale, parfois pour palier à son absence. De son succès ou de son échec dépend en grande partie le fait que des jeunes s’inscrivent dans la violation de la loi ou en décrochent pour s’insérer. En d’autres termes, plus que jamais, en protégeant les enfants on protège la société de la primo-délinquance voire de la récidive. On mesure l’enjeu.

La prestation fournie par notre dispositif de protection de l’enfance est de qualité. Mais qui le sait ? On reste communément[1] avec l’image de l’assistance publique de Saint-Vincent-de-Paul ou de cette administration arbitraire qui retire les enfants, sans cœur et sans considération, alors même qu’aujourd’hui la plupart des enfants suivis vivent chez eux et que c’est la justice qui ordonne à 80% l’accueil d’un enfant.

Elle pâtit de cette image négative. Conséquence : quand il suffirait de lui demander de l’aide, on hésite à la solliciter et on est orienté, dans la meilleure des hypothèses, vers la justice pour imposer l’intervention sociale quand le drame qu’on aurait pu empêcher n’éclate pas sur la place publique.

Plus grave encore, dans cette même représentation faussée et datée, on la tient pour inefficace, y compris de la part des professionnels qui en sont partie prenante. On développe ce poncif scientiste qui voudrait que les enfants de l’ASE aient eux-mêmes des enfants qui sont voués à être de cas sociaux.

En d’autres termes la protection de l’enfance s’auto-alimenterait, mais ne parviendrait pas à rompre la chaîne de l’exclusion sociale.. Faux, archi faux !

Bien évidemment, des situations de cette nature existent mais elles sont somme toute marginales : entre 4 à 6 %, avançaient les travaux du CNRS menés par M. Corbillon, J.C. Assailly et M. Duyme [2] confortés par les études de la PJJ nationale[3] et de certains départements comme la Seine Saint Denis[5]. Même si ses acteurs en doutent, elle réussit à ramener du bon côté des enfants voués à subir la fracture sociale. Qui le sait ? Qui s’y intéresse ?

Avec la loi de 1984 sur les droits des familles dans leurs rapports avec l’aide sociale à l’enfance, une dynamique s’est enclenchée - confortée par les lois de 2002 sur l’action sociale et de 2007 sur la protection de l’enfance - pour considérer parents et enfants comme sujets de droits et acteurs de leur vie par-delà leurs difficultés.

L’ASE est devenue un service public moderne avec ses failles, certes, mais aussi ses forces. Petit à petit une culture de la protection de l’enfance a émergé dont nous n’avons pas à rougir au regard de nos valeurs, de nos engagements internationaux, mais y compris en comparaison avec des pays qui nous sont proches culturellement et économiquement comme la Grande Bretagne dont nous n’avons pas connus les scandales ou l’Amérique du Nord aux pratiques somme toute violentes[4].

Alors où est le problème ? Il tient tout bonnement dans le fait qu’en affichant l’objectif de supprimer les conseils généraux, les pouvoirs publics vont devoir «positionner» cette responsabilité de l’action sociale en direction de familles les plus fragiles. Pas question de recentraliser dans la mesure où l’État se concentre désormais sur les fonctions dites régaliennes. Dès lors, régions ou intercommunalités ? Tentons d’éviter le coup de dé ou de poker irresponsable.

La tendance lourde - mais le dossier est mouvant, c’est le moins qu’on puisse en dire - est aujourd’hui d’aller vers le territoire de proximité et de mandater sur le social les grandes communes et les intercommunalités. On peut effectivement imaginer que des métropoles comme Paris, Lille, Bordeaux etc. aient la responsabilité d’un dispositif d’action sociale performant. Mais si une grande partie de la population vit dans les grandes zones urbaines, tel n’est pas le cas pour la plupart. On imagine difficilement que chaque métropole ait d’une manière équitable la responsabilité sur sa périphérie.

On irait donc vers un dispositif à deux dimensions : le Conseil général subsistant pour les situations que les Métropoles ne prendraient pas en charge…

Perspective difficile à retenir, système complexe, coûteux par la multiplication des structures, sans compter les problèmes qualitatifs qui se poseront. Où est l’avantage, où est le plus par rapport au dispositif actuel ?

À cette échelle les équipes ne disposeront pas de la gamme des équipements et des réponses nécessaires pour accueillir ou accompagner des enfants en difficulté, pour faire du sur-mesure. Imagine-t-on les questions d’adoption traitées à travers l'intercommunalité quand peu d’enfants sont adoptables et qu’il faut régulièrement élargir le champ de recherche de potentielles familles d’accueil pour les enfants adoptables ?

On multiplierait les illustrations s’il le fallait pour montrer qu’il faut nécessairement une certaine distance du terrain.

La mobilisation des régions peut être une autre piste avec ses avantages mais aussi ses inconvénients. L’ampleur de leur territoire - élargi selon les projets en cours - permet de disposer d’une masse critique de situations, de personnels et de structures à gérer permettant de disposer d’une palette de structures disponibles.

Mais le risque est de retrouver la difficulté d’avant 1984 où il était impossible depuis la place de Fontenoy (75 007 Paris) de définir et de gérer les politiques locales avec la réactivité nécessaires. Il faudra donc recréer des agences et des structures plus proche à l’échelle de quelques chose correspondant à l’actuel département..

Dans toutes les hypothèses, régions ou intercommunalités il faudra trouver les passerelles avec les autres intervenants institutionnels, comme la Maison du handicap ou surtout la justice. C’est à l’échelle du même territoire que des politiques cohérentes pour la protection de l’enfance doivent être réfléchies, mises en place et évaluées.

Aujourd’hui on rencontre déjà quelques difficultés à trouver ces passerelles - par exemple quand dans le même département il peut y avoir plusieurs tribunaux - mais le système qu’on nous laisse à imaginer pour demain composera une mosaïque encore plus hétéroclite et difficilement articulable.

Concernant la protection de l’enfance l’échelon départemental apparaît bien aujourd’hui le plus opérationnel. On peut imaginer de supprimer quelques départements, par fusion avec d’autres, pour donner à chacun une masse critique et opérationnelle plus importante. De là à s’éloigner du territoire et devoir recréer des agences locales, comme l’État le faisait un certain temps, l’on sait qu’on ne peut pas gérer à grande distance l’action sociale comme on ne peut regrouper les moyens sur des territoires trop étriqués.

Plus que jamais le président du Conseil général doit être le responsable d’action sociale; il doit articuler ses services entre eux et dans le même temps veiller à les articuler avec les services de l’État qui sont ses correspondants, comme le service social scolaire et le service de santé scolaire qui relèvent de l’Éducation nationale, ou encore la police et la justice.

En tout cas, il est indispensable de réfléchir à trois fois avant de «décentraliser» ou de «regrouper» cette matière infiniment fragile sur le plan humain, où tant d’équilibres doivent être sauvegardés pour permettre dans la sérénité d’améliorer encore et encore notre dispositif dans l’intérêt même du ciment social recherché et des réponses apportées aux familles les plus fragiles.

Derrière les chiffres il y a de la souffrance et des difficultés humaines chez les bénéficiaires et de l’engagement social chez les professionnels qu’il faut prendre en considération.

Avant de restructurer, identifions les fonctions auxquelles il faut répondre : la prévention des difficultés sociales par une politique de proximité associant la société civile et les professionnels, le soutien et l’accompagnement aux enfants en danger et aux parents, là encore à travers des réseaux diversifiés, la prise en charge physique sous des formes variées avec pour objectif de ne pas se substituer aux responsabilités parentales, mais de les étayer, etc..

Analysons ensuite à quel étiage administratif il peut être répondu au mieux à chacune de ces missions. Last but not least, mettons aussi, en exergue les garanties et contre-pouvoirs qui s’imposent en faveur de ces populations les plus fragiles : l’exemple de la gestion des populations roms et plus largement des gens du voyage devant ici nous servir de leçon.

Pour défendre les droits et libertés de ces familles, les travailleurs sociaux et leurs structures (administrations et associations) doivent aussi être libres de prendre des risques et d’imaginer des réponses fondamentalement innovantes adaptées à l’évolution des besoins sociaux[6]. À cet effet, ils ont besoin de sérénité et de stabilité indépendamment de la reconnaissance sociale qui devrait leur être due et qui n’est pas toujours au rendez-vous.

Les conseils généraux ont mis du temps à s’investir dans les responsabilités qui leur ont été données en 1984, il y a peine 30 ans. Ils ont veillé à ne pas révolutionner les règles du jeu quand nombreux craignaient qu’ils ne sabrent certains services comme les Clubs et Équipes de prévention.

En vérité, sans négliger d’afficher les différences de sensibilités[8] de tous bords politiques, ils ont laissé l’enjeu ne fût-ce que pour la paix sociale de politiques d’intégration performante. Ils pilotent aujourd’hui le dispositif. La loi est venue, le 5 mars 2007, réaffirmer leur compétence prioritaire sans nier le rôle de l’État à travers notamment la justice.

L’enjeu moderne est bien déjà de dégager les lignes d’une politique nationale de protection de l’enfance à travers des conférences entre l’État, partie prenante et moteur, les collectivités locales et le réseau associatif[8], en ne négligeant pas de l’articuler pour le moins avec les politiques familiales et de l’enfance, les politiques de rythmes de vie et des loisirs.

Il faut encore veiller à ce que, à l’échelon du territoire, ces orientations nationales soient déclinées en prenant en compte les spécificités locales.

Il faut échanger les bonnes pratiques, veiller aux formations de bon niveau des travailleurs sociaux et de ceux qui les encadrent. Dans le même temps il faut libérer les énergies pour imaginer des réponses innovantes mieux adaptées aux situations très dégradées auxquelles nous sommes confrontés.

De tout cela nous sommes encore loin. L’heure est-elle donc à tout démonter et tout remonter au risque d’oublier des pièces ou d’en mal positionner certaines ?

Ajoutons que ce Big bang auquel nous sommes invités devant s’étaler indéniablement sur la durée il y a de quoi inquiéter. Certains s’inquiétaient déjà quand Gaston Deferre en 1982 transféra l’action sociale aux conseils généraux. Il n’est rien arrivé.

La situation est différente aujourd’hui. Outre que la réforme projetée se situera en deuxième partie sinon en fin de mandat politique et non à son orée, il y a le fait qu’en 1982 on transférait les compétences de l’État à des territoires à structures identiques. Ce qui nous est proposé va avoir un effet de traîne très important du local à la région avec des réponses à la carte selon les «bassins de vie» puisque l’on quitte l’enveloppe générique du département.

Et qui plus est, l’État lui-même va devoir se reconstruire. Gaston Deferre a réussi son pari en deux ans, mais il était somme toute plus facile à gagner que celui qui s’engage. En d’autres termes, on sait d’où on part, on ne sait pas où on va et on n’est pas sorti de l’auberge.

A-t-on vraiment mesuré aujourd’hui tous ces enjeux et toutes ces difficultés en annonçant la révolution institutionnelle ?

Question idiote : que vise-t-on ? En répondant à cette question on pourra commencer à vérifier si la voie retenue est la bonne et en toute hypothèse si le prix à payer en vaut la chandelle.