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L’objectif de modération des ondes débattu à l’Assemblée nationale
K.Pratique | Chroniques juridiques du cabinet KGA Avocats - Laurent-Xavier Simonel et Mélanie Blanchard, 24/01/2014
Jeudi 23 janvier 2014 avaient lieu les premiers débats parlementaires publics sur la proposition de loi de la députée écologiste Laurence Abeille, consacrant l’objectif de modération des ondes, qui a été adoptée en première lecture. Son article 1er tend à replacer le maire au cœur du processus d’implantation des antennes-relais.
Actuellement, la capacité décisionnelle du maire en matière d’implantation des antennes-relais est relativement résiduelle, en dépit de l’application du principe de précaution, consacré à l’article 5 de la Charte de l’environnement, imposant aux autorités publiques d’adopter des mesures provisoires afin de parer à la réalisation d’un dommage qui, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, est susceptible d’affecter gravement et de manière irréversible l’environnement (rattaché par l’article 1er de la Charte aux enjeux de santé).
En effet, si le Conseil d’Etat a rappelé la valeur constitutionnelle du principe de précaution s’imposant, à ce titre, à tous les pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives (CE, 3 octobre 2008, commune d’Annecy, n° 297931), de même que son application en dehors du domaine de l’environnement sans qu’il ne soit subordonné à l’existence préalable de dispositions législatives (CE, 19 juillet 2010, association du quartier « Les Hauts-de-Choiseul », n° 328687), il a également veillé à ce que le respect de ce principe s’articule de manière précise avec les autres sources de la légalité : le principe de précaution s’applique à toute autorité publique mais il ne permet pas, pour autant, à une autorité publique d’excéder son champ de compétence et d’intervenir en dehors de ses domaines d’attribution (CE ass., 26 octobre 2011, commune de Saint-Denis, n° 3264926 CE, 30 janvier 2012, société Orange France, n° 344992).
Par suite, les maires tentant de s’opposer à l’implantation d’antennes-relais se sont heurtés à cette jurisprudence stricte et constante leur opposant le principe d’incompétence car toute décision relative à l’implantation d’une antenne-relais de téléphonie mobile ou bien à l’intensité de l’émission des champs électromagnétiques par cette antenne, relève du pouvoir de police administrative spéciale conféré exclusivement aux autorités de l’Etat et non du pouvoir de police générale conféré aux maires (CE, 26 décembre 2012, commune de Saint-Pierre d’Irube, n° 352117).
En outre, n’étant informé qu’à posteriori des projets d’implantation, le maire se voit cantonner à un rôle passif dans le processus d’implantation de ces antennes.
Cette situation va évoluer avec la future norme législative actuellement en débat. Il est prévu une intervention du maire à toutes les étapes de la procédure et l’institution d’une fonction de médiation de portée départementale.
En amont (avant la demande d’autorisation d’urbanisme ou la déclaration préalable), un dossier devra être adressé au maire. La teneur de ce dossier sera fixée par le pouvoir réglementaire mais l’on peut penser qu’il pourrait porter sur les besoins de l’opérateur, le périmètre envisagé, l’organisation de son réseau et ses perspectives. Ce dossier sera ensuite instruit par la commune qui deviendra le centre de gravité de la concertation et de l’échange d’informations autour du projet tout au long de cette phase, en vue de parvenir à un accord entre l’opérateur et la collectivité publique. Le maire devrait recevoir compétence, suivant ce qui aura à être fixé par un décret en Conseil d’Etat, pour organiser une concertation auprès des utilisateurs et de la population, en vue de la réalisation de l’objectif d’information du public. En outre, une simulation puis une évaluation des champs électromagnétiques devront obligatoirement être effectuées avant et après l’installation des antennes.
Toutefois, les pouvoirs du maire ne seront pas exclusifs et le dialogue s’opérera pas également aux échelles départementale par les préfets et national au sein d’un comité national de dialogue sur l’exposition du public aux champs électromagnétiques, installé auprès de l’Agence nationale des fréquences (ANFR) et auquel devraient participer les équipementiers et les opérateurs de téléphonie mobile. En outre, en cas de désaccord entre l’opérateur et la municipalité au cours de l’instruction du dossier où à toute autre étape du processus, les différends devront être examinés par une instance de concertation mise en place à l’ANFR.
La norme législative a choisi de s’en tenir à sa nature propre : elle fixe les principe, avec une précision opératoire suffisante et laisse un large champ ouvert au pouvoir réglementaire, ce qui devrait permettre une capacité d’adaptation que le dispositif doit nécessairement avoir pour faire face à des circonstances techniques, technologiques et d’acquisition de savoirs exacts en évolution rapide et constante.
En effet, si le Conseil d’Etat a rappelé la valeur constitutionnelle du principe de précaution s’imposant, à ce titre, à tous les pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives (CE, 3 octobre 2008, commune d’Annecy, n° 297931), de même que son application en dehors du domaine de l’environnement sans qu’il ne soit subordonné à l’existence préalable de dispositions législatives (CE, 19 juillet 2010, association du quartier « Les Hauts-de-Choiseul », n° 328687), il a également veillé à ce que le respect de ce principe s’articule de manière précise avec les autres sources de la légalité : le principe de précaution s’applique à toute autorité publique mais il ne permet pas, pour autant, à une autorité publique d’excéder son champ de compétence et d’intervenir en dehors de ses domaines d’attribution (CE ass., 26 octobre 2011, commune de Saint-Denis, n° 3264926 CE, 30 janvier 2012, société Orange France, n° 344992).
Par suite, les maires tentant de s’opposer à l’implantation d’antennes-relais se sont heurtés à cette jurisprudence stricte et constante leur opposant le principe d’incompétence car toute décision relative à l’implantation d’une antenne-relais de téléphonie mobile ou bien à l’intensité de l’émission des champs électromagnétiques par cette antenne, relève du pouvoir de police administrative spéciale conféré exclusivement aux autorités de l’Etat et non du pouvoir de police générale conféré aux maires (CE, 26 décembre 2012, commune de Saint-Pierre d’Irube, n° 352117).
En outre, n’étant informé qu’à posteriori des projets d’implantation, le maire se voit cantonner à un rôle passif dans le processus d’implantation de ces antennes.
Cette situation va évoluer avec la future norme législative actuellement en débat. Il est prévu une intervention du maire à toutes les étapes de la procédure et l’institution d’une fonction de médiation de portée départementale.
En amont (avant la demande d’autorisation d’urbanisme ou la déclaration préalable), un dossier devra être adressé au maire. La teneur de ce dossier sera fixée par le pouvoir réglementaire mais l’on peut penser qu’il pourrait porter sur les besoins de l’opérateur, le périmètre envisagé, l’organisation de son réseau et ses perspectives. Ce dossier sera ensuite instruit par la commune qui deviendra le centre de gravité de la concertation et de l’échange d’informations autour du projet tout au long de cette phase, en vue de parvenir à un accord entre l’opérateur et la collectivité publique. Le maire devrait recevoir compétence, suivant ce qui aura à être fixé par un décret en Conseil d’Etat, pour organiser une concertation auprès des utilisateurs et de la population, en vue de la réalisation de l’objectif d’information du public. En outre, une simulation puis une évaluation des champs électromagnétiques devront obligatoirement être effectuées avant et après l’installation des antennes.
Toutefois, les pouvoirs du maire ne seront pas exclusifs et le dialogue s’opérera pas également aux échelles départementale par les préfets et national au sein d’un comité national de dialogue sur l’exposition du public aux champs électromagnétiques, installé auprès de l’Agence nationale des fréquences (ANFR) et auquel devraient participer les équipementiers et les opérateurs de téléphonie mobile. En outre, en cas de désaccord entre l’opérateur et la municipalité au cours de l’instruction du dossier où à toute autre étape du processus, les différends devront être examinés par une instance de concertation mise en place à l’ANFR.
La norme législative a choisi de s’en tenir à sa nature propre : elle fixe les principe, avec une précision opératoire suffisante et laisse un large champ ouvert au pouvoir réglementaire, ce qui devrait permettre une capacité d’adaptation que le dispositif doit nécessairement avoir pour faire face à des circonstances techniques, technologiques et d’acquisition de savoirs exacts en évolution rapide et constante.