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Etat d'urgence : l'audience du Conseil constitutionnel du 17 décembre 2015
K.Pratique | Chroniques juridiques du cabinet KGA Avocats - Laurent-Xavier Simonel, 17/12/2015
Les observations orales présentées au Conseil constitutionnel lors de son audience du jeudi 17 décembre 2015 dessinent bien les enjeux du contrôle de la loi sur l'état d'urgence
L'assignation à résidence de l'article 6 de la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 (renforcement de l'efficacité de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence)
Le Conseil constitutionnel, saisi par le Conseil d'Etat le 11 décembre 2015 de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) n° 2015-527 sur les assignations à résidence en état d'urgence présentée devant le Conseil d'Etat par Me Denis Garreau et Me Catherine Bauer-Violas (avocats aux conseils), a tenu son audience publique le 17 décembre et devrait rendre sa décision le mardi 22 décembre. Ce qui invitera à une méditation salutaire à l'approche des fêtes!
Il aura fallu moins de trois semaines entre la saisine du juge administratif de première instance en procédure d'urgence du référé-libertés fondamentales et l'appréciation de constitutionnalité de l'un des instruments mis, par le législateur, à la disposition du gouvernement pour faire face à des situations extrêmes nées de la réalisation de risques graves (comme celle résultant des attaques à finalités létales menées le 13 novembre 2015 sur le territoire national).
L'état d'urgence étant en vigueur jusqu'au 27 février 2016, il est essentiel, évidemment, que sa conformité aux droits et libertés constitutionnellement garantis soit déterminée sans tarder, maintenant que le Conseil d'Etat vient de fixer, dans ses décisions de section du 11 décembre 2015, dont la n° 395 009, le cadre du contrôle juridictionnel par le juge administratif de la mesure d'assignation à résidence prise par le ministre de l'intérieur (sur le contexte et le déroulement contentieux préalable, voir ici, sur KPratique : L'état d'urgence est-il conforme à la Constitution? - Les angles d'examen par le Conseil d'Etat du régime de l'état d'urgence - Etat d'urgence : renvoi de la QPC devant le Conseil constitutionnel - L'état d'urgence devant le Conseil constitutionnel).
Concrètement, le ministre de l'intérieur peut-il continuer à assigner à résidence les personnes dont il a des raisons sérieuses de penser que le comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics, le cas échéant en les astreignant à rester dans un lieu d'habitation précis pendant un maximum de 12 heures par 24 heures ? Ce qui restreint objectivement la liberté individuelle.
Il aura fallu moins de trois semaines entre la saisine du juge administratif de première instance en procédure d'urgence du référé-libertés fondamentales et l'appréciation de constitutionnalité de l'un des instruments mis, par le législateur, à la disposition du gouvernement pour faire face à des situations extrêmes nées de la réalisation de risques graves (comme celle résultant des attaques à finalités létales menées le 13 novembre 2015 sur le territoire national).
L'état d'urgence étant en vigueur jusqu'au 27 février 2016, il est essentiel, évidemment, que sa conformité aux droits et libertés constitutionnellement garantis soit déterminée sans tarder, maintenant que le Conseil d'Etat vient de fixer, dans ses décisions de section du 11 décembre 2015, dont la n° 395 009, le cadre du contrôle juridictionnel par le juge administratif de la mesure d'assignation à résidence prise par le ministre de l'intérieur (sur le contexte et le déroulement contentieux préalable, voir ici, sur KPratique : L'état d'urgence est-il conforme à la Constitution? - Les angles d'examen par le Conseil d'Etat du régime de l'état d'urgence - Etat d'urgence : renvoi de la QPC devant le Conseil constitutionnel - L'état d'urgence devant le Conseil constitutionnel).
Concrètement, le ministre de l'intérieur peut-il continuer à assigner à résidence les personnes dont il a des raisons sérieuses de penser que le comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics, le cas échéant en les astreignant à rester dans un lieu d'habitation précis pendant un maximum de 12 heures par 24 heures ? Ce qui restreint objectivement la liberté individuelle.
Une cristallisation du débat autour de deux axes
À l’issue des observations orales soumises au Conseil constitutionnel à son audience du jeudi 17 décembre 2015, au matin (l'audience pourra être suivie grâce à sa vidéo qui devrait être mise en ligne d'ici quelques jours sur le site du Conseil constitutionnel), l’on est tenté de distinguer une cristallisation du débat autour de deux axes.
Ceux-ci n'amoindrissent pas l'intérêt du test de la constitutionnalité du dispositif législatif de l'état d'urgence au regard de la liberté d'aller et de venir, des libertés de réunion et de manifestation ou du droit à mener une vie privée et familiale normale. Il ne sera pas moins essentiel de savoir si le législateur de 1955, comme celui de 2015, a manqué ou non à exercer la plénitude de la compétence qui lui incombe pour assortir de suffisamment de garanties législatives ces droits et libertés constitutionnellement établis lorsque le régime temporaire et exceptionnel de l'état d'urgence se déploie en donnant à l'autorité de police administrative préventive des instruments qui viennent directement les restreindre.
Pourtant, les deux axes réunissant les clés de cette affaire d'importance, semblent montrer le bon chemin vers son distillat.
Ceux-ci n'amoindrissent pas l'intérêt du test de la constitutionnalité du dispositif législatif de l'état d'urgence au regard de la liberté d'aller et de venir, des libertés de réunion et de manifestation ou du droit à mener une vie privée et familiale normale. Il ne sera pas moins essentiel de savoir si le législateur de 1955, comme celui de 2015, a manqué ou non à exercer la plénitude de la compétence qui lui incombe pour assortir de suffisamment de garanties législatives ces droits et libertés constitutionnellement établis lorsque le régime temporaire et exceptionnel de l'état d'urgence se déploie en donnant à l'autorité de police administrative préventive des instruments qui viennent directement les restreindre.
Pourtant, les deux axes réunissant les clés de cette affaire d'importance, semblent montrer le bon chemin vers son distillat.
L’axe de la logique de relation entre cause de l’état d’urgence et motif de l’assignation à résidence
Le premier axe tourne autour de la logique de l’articulation entre la cause ayant justifié la déclaration de l’état d’urgence et le motif déclenchant l’assignation à résidence.
Cette logique est-elle « verticale », en silo, selon un principe d'identité; ce motif de la décision administrative individuelle devant être strictement inscrit dans le périmètre circonscrit par la cause même du recours au régime exceptionnel de l'état d'urgence ? Déclenché pour parer à des attaques terroristes et à leurs conséquences ou à leur répétition, l’état d’urgence ne permet-il que les assignations à résidence motivées par la prévention de menaces à la sécurité et à l’ordre publics par des comportements relevant, identiquement, de l’action terroriste et de rien d’autre ?
Différemment et c’est le sens retenu par le Conseil d’Etat, cette logique est-elle « horizontale », comme une ombre portée sur différents motifs d'assignation à résidence procédant d'autres menaces que celle du terrorisme? Le motif de l’assignation à résidence peut-il être seulement corrélé ou simplement périphérique aux atteintes graves à l’ordre public constituant le péril imminent ou à la calamité publique ayant conduit à l’état d’urgence ? Les deux ensembles, celui des circonstances conduisant à l'état d'urgence et celui des mesures administratives individuelles d'assignation à résidence qui en procèdent (avec les contraintes complémentaires qui peuvent l'assortir, comme la remise du passeport, l'interdiction de se trouver en relation avec un cercle désigné ou le port alternatif d'un bracelet électronique), échappent-ils à une propriété mathématique de stricte homothétie et suffit-il que la décision d’assignation à résidence participe de la réalisation de l’ensemble des mesures prises pour faire face au péril ou à la calamité en cause, n’en compromettent pas les effets, s’inscrivent dans leur contexte et rejoignent leur finalité générale ?
Cette logique est-elle « verticale », en silo, selon un principe d'identité; ce motif de la décision administrative individuelle devant être strictement inscrit dans le périmètre circonscrit par la cause même du recours au régime exceptionnel de l'état d'urgence ? Déclenché pour parer à des attaques terroristes et à leurs conséquences ou à leur répétition, l’état d’urgence ne permet-il que les assignations à résidence motivées par la prévention de menaces à la sécurité et à l’ordre publics par des comportements relevant, identiquement, de l’action terroriste et de rien d’autre ?
Différemment et c’est le sens retenu par le Conseil d’Etat, cette logique est-elle « horizontale », comme une ombre portée sur différents motifs d'assignation à résidence procédant d'autres menaces que celle du terrorisme? Le motif de l’assignation à résidence peut-il être seulement corrélé ou simplement périphérique aux atteintes graves à l’ordre public constituant le péril imminent ou à la calamité publique ayant conduit à l’état d’urgence ? Les deux ensembles, celui des circonstances conduisant à l'état d'urgence et celui des mesures administratives individuelles d'assignation à résidence qui en procèdent (avec les contraintes complémentaires qui peuvent l'assortir, comme la remise du passeport, l'interdiction de se trouver en relation avec un cercle désigné ou le port alternatif d'un bracelet électronique), échappent-ils à une propriété mathématique de stricte homothétie et suffit-il que la décision d’assignation à résidence participe de la réalisation de l’ensemble des mesures prises pour faire face au péril ou à la calamité en cause, n’en compromettent pas les effets, s’inscrivent dans leur contexte et rejoignent leur finalité générale ?
La détermination de ce que doit-être "une certaine relation"
L'arrêt de section du Conseil d'Etat du 11 décembre 2015, a mesuré le caractère sérieux de la QPC qui lui était posée par Me Denis Garreau en recherchant l'existence d'une règle de corrélation entre la cause de l'état d'urgence et le motif de l'assignation à résidence. A cette fin, il a analysé les dispositions de l'article 6 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 tendant à en renforcer l'efficacité dans l'environnement des menaces nouvelles de notre XXIème siècle. Il a constaté que ces dispositions "de par leur lettre même, n’établissent pas de lien entre la nature du péril imminent ou de la calamité publique ayant conduit à ce que soit déclaré l’état d’urgence et la nature de la menace pour la sécurité et l’ordre publics susceptible de justifier une mesure d’assignation à résidence" (considérant 14).
Pour autant, sa décision ajoute aussitôt que l'assignation à résidence est licite "dès lors que des raisons sérieuses donnent à penser que le comportement de cette personne constitue, compte tenu du péril imminent ou de la calamité publique ayant conduit à la déclaration de l’état d’urgence, une menace pour la sécurité et l’ordre publics".
Toute la question ne se resserre-t-elle pas dans la portée à donner à ce "compte qu'il faut tenir"? Les termes mêmes de la loi écartent la lecture "verticale". Cependant, la lecture "horizontale" n'exempte pas de démontrer qu'il existe une certaine relation, qui peut être plus ou moins étroite et directe, entre la circonstance qui a causé l'état d'urgence, dont il faut tenir compte et la nature de la menace qui conduit à l'assignation à résidence. Cette relation peut, par exemple, être vue au prisme des finalités de l'état d'urgence, des objectifs des moyens publics mis en œuvre et d'une exigence de protection de ces moyens contre toutes les entreprises susceptibles de les affaiblir, de les dissiper, de les distraire ou de les entraver. Elle serait, alors, certaine mais plus indirecte.
Puisque c'est cette interprétation qui a justifié la transmission de la QPC par le Conseil d'Etat, il ne paraît pas illogique d'estimer que le Conseil constitutionnel pourrait se placer, aussi, sur le terrain de l'interprétation, avec pour résultat une déclaration de conformité à la Constitution moyennant une réserve d'interprétation fixant l'existence et la mesure du lien de corrélation devant réunir cause de l'état d'urgence et motif de l'assignation à résidence.
Pour autant, sa décision ajoute aussitôt que l'assignation à résidence est licite "dès lors que des raisons sérieuses donnent à penser que le comportement de cette personne constitue, compte tenu du péril imminent ou de la calamité publique ayant conduit à la déclaration de l’état d’urgence, une menace pour la sécurité et l’ordre publics".
Toute la question ne se resserre-t-elle pas dans la portée à donner à ce "compte qu'il faut tenir"? Les termes mêmes de la loi écartent la lecture "verticale". Cependant, la lecture "horizontale" n'exempte pas de démontrer qu'il existe une certaine relation, qui peut être plus ou moins étroite et directe, entre la circonstance qui a causé l'état d'urgence, dont il faut tenir compte et la nature de la menace qui conduit à l'assignation à résidence. Cette relation peut, par exemple, être vue au prisme des finalités de l'état d'urgence, des objectifs des moyens publics mis en œuvre et d'une exigence de protection de ces moyens contre toutes les entreprises susceptibles de les affaiblir, de les dissiper, de les distraire ou de les entraver. Elle serait, alors, certaine mais plus indirecte.
Puisque c'est cette interprétation qui a justifié la transmission de la QPC par le Conseil d'Etat, il ne paraît pas illogique d'estimer que le Conseil constitutionnel pourrait se placer, aussi, sur le terrain de l'interprétation, avec pour résultat une déclaration de conformité à la Constitution moyennant une réserve d'interprétation fixant l'existence et la mesure du lien de corrélation devant réunir cause de l'état d'urgence et motif de l'assignation à résidence.
L’axe de la consécration dans l’ordre constitutionnel de la juridiction administrative comme gardienne des libertés fondamentales
L’autre axe suppose que le Conseil constitutionnel s’inscrive peu ou prou dans la logique « horizontale » esquissée plus haut.
Il tourne autour de la question de l’effet ou de l’absence d’effet de privation de la liberté individuelle d’une assignation à résidence et de ses possibles déclinaisons, avec l’astreinte à demeurer dans un lieu d’habitation déterminé pendant 12 heures sur 24, l’obligation de se départir de son passeport ou celle de ne pas se trouver en relation avec des personnes désignées.
Si la privation de la liberté individuelle est en cause, est-il possible de se distancier de l’article 66 de la Constitution qui élève l’autorité judiciaire au rang de gardienne constitutionnelle chargée d’en assurer le respect dans les conditions établies par la loi ? Si cette distanciation est impossible, la loi frôle ou touche l'inconstitutionnalité car c'est à la juridiction administrative qu'elle confie le contrôle juridictionnel.
Si la privation de la liberté individuelle n’est pas en cause, alors est-il nécessaire de consacrer la juridiction administrative comme la protectrice, également de rang constitutionnel, des libertés fondamentales, par son "entier" contrôle juridictionnel (comme vient de le juger le Conseil d'Etat) des mesures préventives de police administrative prises dans l'état d'urgence ? C'est, en effet, on l'a vu, cet ordre juridictionnel qui a été investi, par l'article 15 de la loi de 1955, modifié en 2015, du contrôle de ces mesures.
Observons seulement que le Conseil constitutionnel a estimé que l'assignation administrative d'un étranger préalablement à son départ du territoire ne caractérise pas une privation de la liberté individuelle (Conseil constitutionnel, n° 2011-631 DC du 9 juin 2011, § 66 [Loi relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité]. De plus, conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, le principe selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises dans l'exercice de prérogatives de puissance publique, par les autorités publiques, est, depuis 1987, l'un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et est inscrit, à ce titre, dans le bloc de constitutionnalité. Or, la décision administrative individuelle d'assignation à résidence prise par le ministre de l'intérieur procède bien de l'exercice de prérogatives de puissance publique.
Il tourne autour de la question de l’effet ou de l’absence d’effet de privation de la liberté individuelle d’une assignation à résidence et de ses possibles déclinaisons, avec l’astreinte à demeurer dans un lieu d’habitation déterminé pendant 12 heures sur 24, l’obligation de se départir de son passeport ou celle de ne pas se trouver en relation avec des personnes désignées.
Si la privation de la liberté individuelle est en cause, est-il possible de se distancier de l’article 66 de la Constitution qui élève l’autorité judiciaire au rang de gardienne constitutionnelle chargée d’en assurer le respect dans les conditions établies par la loi ? Si cette distanciation est impossible, la loi frôle ou touche l'inconstitutionnalité car c'est à la juridiction administrative qu'elle confie le contrôle juridictionnel.
Si la privation de la liberté individuelle n’est pas en cause, alors est-il nécessaire de consacrer la juridiction administrative comme la protectrice, également de rang constitutionnel, des libertés fondamentales, par son "entier" contrôle juridictionnel (comme vient de le juger le Conseil d'Etat) des mesures préventives de police administrative prises dans l'état d'urgence ? C'est, en effet, on l'a vu, cet ordre juridictionnel qui a été investi, par l'article 15 de la loi de 1955, modifié en 2015, du contrôle de ces mesures.
Observons seulement que le Conseil constitutionnel a estimé que l'assignation administrative d'un étranger préalablement à son départ du territoire ne caractérise pas une privation de la liberté individuelle (Conseil constitutionnel, n° 2011-631 DC du 9 juin 2011, § 66 [Loi relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité]. De plus, conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, le principe selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises dans l'exercice de prérogatives de puissance publique, par les autorités publiques, est, depuis 1987, l'un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et est inscrit, à ce titre, dans le bloc de constitutionnalité. Or, la décision administrative individuelle d'assignation à résidence prise par le ministre de l'intérieur procède bien de l'exercice de prérogatives de puissance publique.
Une décision attendue
Il sera difficile de lire la décision que rendra le Conseil constitutionnel en faisant complètement abstraction du processus enclenché, parallèlement, en vue d'inscrire directement l'état d'urgence dans la Constitution, à l'instar de l'état de siège dont son article 36 fournit le socle normatif. L'on devrait être incité à faire cet effort car cette décision, dans tous les cas, devrait fournir un mètre-étalon précieux pour la mesure de la portée et des limites de la formule de conciliation, de nécessité et de proportionnalité à retenir afin d'assurer la légalité des décisions administratives devant être adoptées dans les différents environnements juridiques d'exception auxquelles les menaces nous contraignent durablement, y compris et, peut-être, au premier chef pour le droit du renseignement qui est en pleine genèse.
L'intervention en QPC
Cette décision devrait, enfin, apporter un éclairage supplémentaire à la question de l'intervention volontaire d'un tiers à la procédure de QPC devant le Conseil constitutionnel.
En effet, par exemple, la Ligue des droits de l’homme a été admise à intervenir devant le Conseil d’État dans la procédure ayant conduit à son arrêt de section du 11 décembre 2015 renvoyant la QPC. La recevabilité de son intervention devant le Conseil constitutionnel par Me Patrice Spinosi, avocats aux conseils, ne se déduit pas automatiquement de cette étape précédente car il faut qu’il soit établi qu’elle a un intérêt spécial à la réponse apportée à la QPC (art. 6 du règlement sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité, décision n° 2011-120 ORGA du 21 juin 2011).
Cet intérêt spécial est reconnu en fonction de la proximité entre les intérêts collectifs que l’intervenant défend, notamment et la solution qui sera apportée à la QPC telle qu’elle est délimitée par le Conseil constitutionnel et non par la juridiction de renvoi. Il est reconnu à l’auteur d’une autre QPC portant sur les mêmes dispositions législatives, tant qu’un refus de transmission ne lui a pas été opposé (Cons. constit., décision n° 2015-506 QPC 4 décembre 2015, M. Gilbert A. [Respect du secret professionnel et des droits de la défense lors d'une saisie de pièces à l'occasion d'une perquisition]).
En effet, par exemple, la Ligue des droits de l’homme a été admise à intervenir devant le Conseil d’État dans la procédure ayant conduit à son arrêt de section du 11 décembre 2015 renvoyant la QPC. La recevabilité de son intervention devant le Conseil constitutionnel par Me Patrice Spinosi, avocats aux conseils, ne se déduit pas automatiquement de cette étape précédente car il faut qu’il soit établi qu’elle a un intérêt spécial à la réponse apportée à la QPC (art. 6 du règlement sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité, décision n° 2011-120 ORGA du 21 juin 2011).
Cet intérêt spécial est reconnu en fonction de la proximité entre les intérêts collectifs que l’intervenant défend, notamment et la solution qui sera apportée à la QPC telle qu’elle est délimitée par le Conseil constitutionnel et non par la juridiction de renvoi. Il est reconnu à l’auteur d’une autre QPC portant sur les mêmes dispositions législatives, tant qu’un refus de transmission ne lui a pas été opposé (Cons. constit., décision n° 2015-506 QPC 4 décembre 2015, M. Gilbert A. [Respect du secret professionnel et des droits de la défense lors d'une saisie de pièces à l'occasion d'une perquisition]).