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La modification du code de justice administrative : de nouveaux devoirs de vacances pour les publicistes
K.Pratique | Chroniques juridiques du cabinet KGA Avocats - Eve Derouesné, 30/12/2011
L’année de 2011 s’achève, avec la poursuite de la réforme à jamais inachevée du statut du rapporteur public.
L’article L. 732-1 du code de justice administrative (CJA), issu de l’article 188 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, dispose dorénavant que : « Dans des matières énumérées par décret en Conseil d'Etat, le président de la formation de jugement peut dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, d'exposer à l'audience ses conclusions sur une requête, eu égard à la nature des questions à juger. »
Cette réduction du périmètre d’intervention du rapporteur public avait suscité perplexité ou agacement au sein de la communauté des publicistes. La banderole « Touche pas à mon rapporteur public ! » avait même été brandie !
Pourquoi cette inquiétude ?
Le rapporteur public, organe spécifique de la procédure contentieuse administrative, est un membre de la juridiction qui a pour mission d’exposer publiquement et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu’elles appellent (article L. 7 du CJA).
Il occupe ainsi une fonction unique et précieuse que ce soit pour l’instruction de l’affaire en cause ou, de manière générale, comme source doctrinale et jurisprudentielle.
Dès lors, voir disparaître une telle fonction pouvait être jugé regrettable. Etait également souligné que la dispense de conclusions n’était pas systématique mais résultait de l’initiative du rapporteur public et d’une décision du président de la formation de jugement. Le caractère relativement subjectif, aléatoire et non homogène du mécanisme était donc dénoncé.
D’aucuns opposaient que dans différentes hypothèses, d’une part, l’absence de rapporteur public constituait déjà la règle (les procédures de référé sauf renvoi en collégiale, les contentieux des décisions de refus d’entrée sur le territoire français, des arrêtés de reconduite à la frontière ou, encore, du droit au logement opposable) et, d’autre part, que cette réforme concernait uniquement les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel.
Reste qu’il s’agissait d’exception prise au cas par cas ayant nécessité à chaque fois une disposition législative.
Rien de comparable avec la porte laissée largement ouverte par l’article 188 de la loi du 17 mai 2011.
Il occupe ainsi une fonction unique et précieuse que ce soit pour l’instruction de l’affaire en cause ou, de manière générale, comme source doctrinale et jurisprudentielle.
Dès lors, voir disparaître une telle fonction pouvait être jugé regrettable. Etait également souligné que la dispense de conclusions n’était pas systématique mais résultait de l’initiative du rapporteur public et d’une décision du président de la formation de jugement. Le caractère relativement subjectif, aléatoire et non homogène du mécanisme était donc dénoncé.
D’aucuns opposaient que dans différentes hypothèses, d’une part, l’absence de rapporteur public constituait déjà la règle (les procédures de référé sauf renvoi en collégiale, les contentieux des décisions de refus d’entrée sur le territoire français, des arrêtés de reconduite à la frontière ou, encore, du droit au logement opposable) et, d’autre part, que cette réforme concernait uniquement les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel.
Reste qu’il s’agissait d’exception prise au cas par cas ayant nécessité à chaque fois une disposition législative.
Rien de comparable avec la porte laissée largement ouverte par l’article 188 de la loi du 17 mai 2011.
Tout d’abord, le décret n° 2011-1950 du 23 décembre 2011 vient - sur ce point - lever l’incertitude pesant sur l’étendue du champ d’application de la dispense de conclusions du rapporteur public.
Quelles sont les matières concernées ?
Sept domaines contentieux spécifiques ont été retenus, dont la plupart relèvent des contentieux dit de série :
1° permis de conduire,
2° refus de concours de la force publique pour exécuter une décision de justice,
3° naturalisation,
4° entrée, séjour et éloignement des étrangers, à l'exception des expulsions,
5° taxe d'habitation et taxe foncière sur les propriétés bâties afférentes aux locaux d'habitation et à usage professionnel au sens de l'article 1496 du code général des impôts ainsi que contribution à l'audiovisuel public,
6° aide personnalisée au logement,
7° carte de stationnement pour personne handicapée.
Le décret précise que l’information sur le prononcé ou non de conclusions du rapporteur public sera communiquée aux parties par l’avis d’audience.
La liste est, finalement, restreinte aux contentieux pour lesquels les questions de droit à juger sont, dans la quasi-totalité des cas, identiques, de sorte que la juridiction, statuant en formation collégiale, n’a pas besoin d’être éclairée à chaque fois par une synthèse de l’état du droit mettant en exergue solutions jurisprudentielles, débats doctrinaux et opportunité de proposer un revirement jurisprudentiel.
Il faut souhaiter que cette liste ne s’allonge pas.
Quelles sont les matières concernées ?
Sept domaines contentieux spécifiques ont été retenus, dont la plupart relèvent des contentieux dit de série :
1° permis de conduire,
2° refus de concours de la force publique pour exécuter une décision de justice,
3° naturalisation,
4° entrée, séjour et éloignement des étrangers, à l'exception des expulsions,
5° taxe d'habitation et taxe foncière sur les propriétés bâties afférentes aux locaux d'habitation et à usage professionnel au sens de l'article 1496 du code général des impôts ainsi que contribution à l'audiovisuel public,
6° aide personnalisée au logement,
7° carte de stationnement pour personne handicapée.
Le décret précise que l’information sur le prononcé ou non de conclusions du rapporteur public sera communiquée aux parties par l’avis d’audience.
La liste est, finalement, restreinte aux contentieux pour lesquels les questions de droit à juger sont, dans la quasi-totalité des cas, identiques, de sorte que la juridiction, statuant en formation collégiale, n’a pas besoin d’être éclairée à chaque fois par une synthèse de l’état du droit mettant en exergue solutions jurisprudentielles, débats doctrinaux et opportunité de proposer un revirement jurisprudentiel.
Il faut souhaiter que cette liste ne s’allonge pas.
Ensuite, le décret généralise l'expérimentation permettant aux parties de présenter à l’audience leurs observations orales à l'appui de leurs conclusions écrites en s’exprimant en dernier (par une modification de l’article R. 732-1 du CJA).
Cette modification contribue à l’effectivité du débat contradictoire en permettant aux parties de s’exprimer par rapport à la position exposée par le rapporteur public. La connaissance du sens des conclusions ne suffisant manifestement pas à la préparation d’observations orales, l’expérimentation a montré que seules celles présentées après lecture des conclusions du rapporteur public présentaient d’utilité, de sorte qu’il est dans l’intérêt de la juridiction et des parties que, par généralisation, celles-ci s’expriment désormais systématiquement après le prononcé des conclusions.
Cette modification contribue à l’effectivité du débat contradictoire en permettant aux parties de s’exprimer par rapport à la position exposée par le rapporteur public. La connaissance du sens des conclusions ne suffisant manifestement pas à la préparation d’observations orales, l’expérimentation a montré que seules celles présentées après lecture des conclusions du rapporteur public présentaient d’utilité, de sorte qu’il est dans l’intérêt de la juridiction et des parties que, par généralisation, celles-ci s’expriment désormais systématiquement après le prononcé des conclusions.
Enfin, une disposition du décret du 23 décembre 2011 mérite d’être spécialement relevée.
Celle-ci n’a pas trait au rapporteur public mais témoigne de l’importance croissante accordée dans un autre segment de la procédure administrative au principe d’impartialité et au respect de l’égalité des armes.
Dorénavant, le CJA (article R. 122-21-3 ) interdit aux membres du Conseil d'Etat participant au jugement d'un recours contre un acte pris après avis du Conseil d'Etat de prendre connaissance de cet avis s'il n'a pas été rendu public.
Une telle interdiction paraît justifiée. La connaissance de cet avis rendu par ses formations administratives pouvait, naturellement, être de nature à ne pas être indifférente à la formation de jugement de la section du contentieux. Aussi, le décret vient-il poser une règle de bon sens selon laquelle cet avis doit soit être connu de chacun des protagonistes du débat contentieux soit être ignoré de tous.
A noter que l’entrée en vigueur de ce décret intervient le 1er janvier 2012, à l’exception des dispositions de l’article 16 fixant le centre de rétention de Metz dans le ressort de compétence du tribunal administratif de Nancy, qui entreront en vigueur le 1er mars 2012 pour les requêtes introduites à compter de cette date.
Sur ce, bonne année 2012 !
Celle-ci n’a pas trait au rapporteur public mais témoigne de l’importance croissante accordée dans un autre segment de la procédure administrative au principe d’impartialité et au respect de l’égalité des armes.
Dorénavant, le CJA (article R. 122-21-3 ) interdit aux membres du Conseil d'Etat participant au jugement d'un recours contre un acte pris après avis du Conseil d'Etat de prendre connaissance de cet avis s'il n'a pas été rendu public.
Une telle interdiction paraît justifiée. La connaissance de cet avis rendu par ses formations administratives pouvait, naturellement, être de nature à ne pas être indifférente à la formation de jugement de la section du contentieux. Aussi, le décret vient-il poser une règle de bon sens selon laquelle cet avis doit soit être connu de chacun des protagonistes du débat contentieux soit être ignoré de tous.
A noter que l’entrée en vigueur de ce décret intervient le 1er janvier 2012, à l’exception des dispositions de l’article 16 fixant le centre de rétention de Metz dans le ressort de compétence du tribunal administratif de Nancy, qui entreront en vigueur le 1er mars 2012 pour les requêtes introduites à compter de cette date.
Sur ce, bonne année 2012 !