Droit maritime. De la Neutralité

L’Europe, dans son ensemble, forme comme une sorte de république fédérative dont les divers états, s’administrant d’une manière différente tendent cependant vers un résultat commun, le maintien de l’ordre et de l’indépendance. Pour obtenir ce résultat, on a établi ce qu’on appelle la balance politique, autrement dit, une disposition de choses par laquelle toute puissance est, autant que possible, hors d’état de dominer et d’imposer la loi aux autres.

Cette balance est tellement utile, qu’à une époque désastreuse pour nous, la voix d’un souverain célèbre proclama que la France devait être forte ; Ce vœu fut attribué à la générosité, il était l’expression d’un intérêt bien compris.

Cependant l’équilibre ne saurait empêcher que deux masses ayant des intérêts en opposition ne viennent à se choquer. Dans ce cas, les autres puissances peuvent choisir entre deux partis : épouser la querelle de l’un des belligérans ou rester neutres. Si la paix est un état positif qui place les nations parmi lesquelles elle règne, dans un système de bienveillance réciproque, la neutralité est, au contraire, un état négatif qui exige une complète indifférence, une sévère impassibilité. Mais la guerre ne nuit pas seulement aux nations qui combattent, et les neutres ne sont point à l’abri de certaines entraves. Comme le but principal d’un peuple en état de guerre est d’affaiblir le plus possible l’ennemi contre lequel il lutte, son intérêt doit nécessairement le porter à priver cet ennemi des moyens qu’il pourrait tirer du dehors ; et de là résulte la faculté de bloquer les ports, faculté qui, au premier aperçu, paraîtrait contraire aux droits de la neutralité ; car n’ayant rompu avec personne, elle semblerait devoir être libre de trafiquer également avec tous. Beaucoup d’auteurs ont écrit sur cette partie du droit des gens, et l’ont envisagée sous toutes ses faces ; quelques-uns ont divisé la neutralité en générale et en particulière, puis la neutralité particulière a été subdivisée en neutralité pleine et entière, et en neutralité limitée ; mais ces définitions ne nous paraissent pas de nature à être traitées longuement ici : nous ferons seulement remarquer qu’une nation en guerre, quelque grande que soit sa puissance, ne saurait forcer une autre nation à convenir d’une neutralité particulière, ni la contraindre à une neutralité limitée. Des transactions, de cette espèce rentreraient dans la catégorie des traités d’alliance et de subside. D’autres esprits, se déclarant les défenseurs des neutres, ont divisé la neutralité en active et en passive, et voici sur quoi ils s’appuient : ou une nation fournit aux autres des marchandises qui leur manquent et reçoit en échange celles qui lui sont nécessaires, ou bien elle permet qu’on introduise chez elle ce dont elle fait usage pour y prendre des denrées qu’elle produit, et qui sont recherchées ailleurs. Dans le premier cas, selon eux, elle ferait un commerce actif ; dans le second, ce commerce ne serait que passif. La guerre arrivant entre deux pays étrangers, et le système de neutralité étant adopté, la nation qui ferait un commerce actif serait activement neutre, c’est-à-dire qu’elle continuerait à porter ses produits chez les belligérans sans partialité ni diminution ; L’autre deviendrait passivement neutre, c’est-à-dire qu’il ne cesserait pas de permettre aux bélligérans d’introduire et d’exporter les marchandises qu’on introduisait chez elle et qu’on en exportait avant la guerre.

Cette double définition est d’autant plus utile aux défenseurs de la neutralité exclusive, que, d’après leur opinion, la déclaration de neutralité ne constitue pas un état nouveau, mais qu’elle continue d’une manière tout-à-fait absolue l’état dans lequel on se trouvait avant la rupture ; et dès-lors une nation qui aurait plus de rapports et de liens commerciaux avec un des pays en guerre qu’avec l’autre, ne serait pas obligée, en demeurant neutre dans leur querelle, de diminuer son commerce avec l’un ou de l’augmenter avec l’autre. Comme nous L’avons annoncé nous ne nous occuperons pas de ces théories. Dans la pratique, on reconnaît à chaque puissance le droit d’envahir, d’occuper et d’administrer le territoire ennemi ; dès-lors partout où un état a acquis la puissance législative et exécutive, c’est-à-dire dans tous les lieux qu’il occupe, assiége ou bloque, il peut interdire le commerce aux étrangers, comme il pourrait le faire sur son propre territoire. L’on comprendra, en effet, que s’il est permis à un gouvernement de suspendre l’importation de certains produits de l’industrie étrangère, on doit, à bien plus forte raison, laisser à chacun la faculté d’interdire, dans les cas de siége, l’approvisionnement de la place menacée, autrement la défense devient plus redoutable et le droit du belligérant cède au droit du neutre. « Les nations neutres, dit Vatel ^[1], souffrent, il est vrai, d’une guerre à laquelle elles n’ont point de part, mais, c’est par accident. Je ne m’oppose point à leur droit, j’use seulement du mien ; et si nos droits se croisent et se nuisent, c’est par l’effet d’une nécessité inévitable ; ce conflit arrive tous les jours dans la guerre. Lorsque j’épuise une contrée d’où vous tirez votre subsistance, lorsque j’assiège une ville avec laquelle vous faisiez un riche commerce, je vous nuis sans doute, je vous cause des pertes, des incommodités, mais c’est sans dessein de vous nuire ; je ne vous fait point injure, je ne fais qu’user de mon droit. »

Pour établir d’une manière précise quels sont les points sur lesquels le pouvoir des belligérans peut justement s’étendre à l’égard des neutres, on divise la mer en deux parties, l’une est la mer proprement dite, et l’autre est désignée sous le titre de mer territoriale. Une nation qui occupe un rivage quelconque aura la souveraineté de la mer adjacente, et y jouira des mêmes droits qui lui appartiennent sur le continent. Voilà la mer territoriale ; or, du moment que cette mer est considérée, sous le rapport de la possession, à l’égal d’une territoire, aussitôt qu’elle est soumise à une domination nouvelle, les neutres doivent se conformer aux lois que le dominateur y promulgue ; car on doit entendre par pays soumis, non-seulement ceux que les belligérans possédaient avant la rupture, mais encore les pays ennemis occupés par leurs armes ; et l’on ne doit faire aucune attention au titre du possesseur, mais seulement à la possession actuelle, qui suffit pour donner le droit de juridiction. Dès-lors le pouvoir d’arrêter les navires se trouve limité aux lieux où mouille la flotte formant le blocus, la mer territoriale ne s’étendant guère au-delà de quelques milles de la côte. Le reste de la mer n’est du domaine de personne, elle est la propriété de tous. Si un peuple s’en empare, s’il s’arroge le privilège exclusif de la traverser, s’il repousse, par la crainte du pillage, tous ceux qui veulent en user comme lui, il se place par cela même au ban des nations, attendu que la liberté de l’Océan n’intéresse pas seulement ceux qui font le commerce avec leurs propres navires ; elle est un bienfait universel, car tous les pays civilisés ont à peu près aujourd’hui les mêmes habitudes, les mêmes besoins, et quand une nation usurpera le commerce général, elle détruira toute concurrence ; elle pourra fixer le prix de chaque chose par des taxations arbitraires ; elle dévorera les richesses des autres états, et se constituera la spoliatrice du genre humain.

Les restrictions que le droit conventionnel de l’Europe a prescrites au commerce des neutres n’eurent jamais pour objet, à proprement parler, la qualité même des marchandises, mais bien l’intention de les vendre à l’ennemi et de lui fournir par là des moyens de défense. Aussi, de moment que ces marchandises sont rencontrées sur le point d’entrer dans les possessions de l’ennemi, elles deviennent par cela même objet de contrebande et de bonne prise, et le pavillon, quel qu’il soit, ne peut leur servir de sauve-garde ; mais il faut alors que le port devant lequel se présente le navire qui les porte soit en état de blocus. Ici s’élève une grave question, celle de savoir ce qu’on doit entendre par blocus. La maxime établie sur ce point dans le règlement concernant la neutralité armée, publié, en 1780, par l’impératrice de Russie, auquel accédèrent toutes les puissances maritimes de l’Europe et les États-Unis d’Amérique, est digne d’être remarquée. Elle porte (art. 3) que, pour déterminer ce qui caractérise un port bloqué, il faut qu’il y ait, par la disposition de la puissance qui l’attaque avec des vaisseaux arrêtés et suffisamment proches, un danger évident à en tenter l’entrée. L’esprit de ce traité n’a jamais plu à l’Angleterre ; elle l’a toujours repoussé, parce qu’il s’opposait aux principes de son droit particulier : aussi son amirauté ayant à prononcer dans une circonstance sur la capture de plusieurs navires hollandais qui se rendaient à Rochefort, dont le port n’était nullement bloqué, posa en principe que tout vaisseau faisant voile vers des ports bloqués était confiscable, et que les ports de France étant, par leur position ordinaire en état de blocus par ceux d’Angleterre, la saisie de ces bâtimens était valable. D’après cette jurisprudence lorsque le gouvernement britannique met une escadre ou une flotte en mer, il prétend avoir bloqué le royaume entier de son adversaire, et croit, sur un pareil prétexte, pouvoir défendre aux neutres tout commerce avec le pays qu’il dit être bloqué, quoiqu’il ne l’ait fait qu’en intention. C’est à la force navale de l’Angleterre qu’il faut attribuer les prétentions que cette puissance élève ; et de là sont résultés deux codes publics maritimes, celui que tous les peuples avouent, et celui que la Grande-Bretagne soutient.

Les plus anciens traités de commerce ne contiennent aucune détermination spécifique des marchandises dites de contrebande. On y trouve seulement la clause que les contractans ne doivent d’aucune manière assister ou secourir l’ennemi d’une des deux parties. Mais au fur et à mesure que le commerce prit de l’extension, on s’accorda pour désigner certaines marchandises dont le transport était interdit, et ces marchandises furent celles qui pouvaient servir directement à la guerre. Plus tard, quelques puissances cherchèrent à faire admettre comme objet de contrebande, les matières que l’industrie pouvait transformer en moyens de défense, telles que le salpêtre, le soufre, le fer, le plomb, le cuivre, les bois de construction, les vivres et même l’argent, ce nerf de toutes choses ; des conventions furent faites à ce sujet. Le premier acte qui classe l’argent et les comestibles parmi les objets de contrebande, est le traité du 16 août 1604, entre l’Espagne et l’Angleterre ; puis vient celui du 15 novembre 1630 entre l’Espagne et la France. Le salpêtre commença à être classé dans la même catégorie par l’article 6 du traité conclu le 17 septembre 1650 entre l’Espagne et les Provinces-Unies, et la disposition qui concerne les comestibles et l’argent fut renouvelée dans le traité de Westminster entre Olivier Cromwel et la Hollande. Dans une autre convention, celle du 10 mai 1655 entre la France et les villes anséatiques, le commerce des grains et des vivres avec l’ennemi fut déclaré libre ; on adopta la même position par le traité des Pyrénées. Une foule d’autres actes diplomatiques ont eu lieu relativement à cet objet, et comme tous différent, il est permis de dire que ce qu’on appelle contrebande de guerre n’est point fixé, ou que, s’il existe une spécification, elle ressort plutôt de traités particuliers que d’un droit consacré.

Quoi qu’il en soit, pour que ces exceptions soient efficaces, on a reconnu, et l’on reconnaît aux belligérans le droit de visiter les neutres, et des réglemens spéciaux ont fixé la manière dont cette opération doit être faite.

Le premier traité dans lequel il en soit parlé, est celui des Pyrénées. Voici comment il s’exprime :

« Les navires d’Espagne, pour éviter tout désordre, n’approcheront pas de plus près les Français que de la portée du canon, et pourront envoyer leur petite barque ou chaloupe à bord des navires français, et faire entrer dedans deux ou trois hommes seulement, à qui seront montrés les passeports par le maître du navire français, par lesquels il puisse apparoir non-seulement de la charge, mais aussi du lieu de sa demeure et résidence, et du nom, tant du maître ou patron, que du navire même, afin que, par ces deux moyens, on puisse connaître s’ils portent des marchandises de contrebande, et qu’il apparaisse suffisamment tant de la qualité dudit navire que de son maître ou patron ^[2]. » Mais ce n’est pas seulement la contrebande de guerre que l’on chercha d’abord sur les bâtimens : l’opinion que tout navire chargé de marchandises appartenant à l’ennemi pouvait être confisqué, même sous pavillon neutre et ami, a long-temps prévalu, et de notre temps, l’Angleterre a visité les neutres dans cette vue. La France, au contraire, et presque toutes les nations de l’Europe admettent aujourd’hui la règle que le pavillon couvre la marchandise, et que le droit de visite ne se rapporte absolument qu’aux munitions de guerre.

La Porte Ottomane fut la première à abandonner la maxime que suit encore la Grande-Bretagne, et convint, en 1604, avec Henri IV, roi de France, que le pavillon français mettrait à l’abri de la saisie les marchandises et effets de ses ennemis. Malgré cet exemple, en 1645, quelques navires hollandais furent pris par des armateurs français, et condamnés conformément à une ordonnance de Henri II, parce qu’on avait trouvé à bord des marchandises ennemies. Les états-généraux s’en plaignirent hautement, et le 18 avril 1646, il fut convenu, par un traité de commerce, que cette ordonnance resterait suspendue pendant quatre ans.

Voici ce que l’ambassadeur hollandais Boreel écrivait au grand pensionnaire de Witt à ce sujet :

« J’ai obtenu la cessation de la prétendue loi française, que robe d’ennemi confisque celle d’ami en sorte que, s’il se trouve à l’avenir, dans un vaisseau franc hollandais, des effets appartenant aux ennemis des Français, eux seuls effets seront confiscables, et l’on relâchera le vaisseau et les autres effets, car il est impossible d’obtenir le contenu de l’art 24 de mes instructions, où il est dit que la franchise du bâtiment en affranchit la cargaison, même appartenant à l’ennemi. »

Outre les traités que nous venons de citer, ce principe fut adopté par l’Angleterre et le Portugal, en 1654 ; par la France et les villes anséatiques, en 1655 ; par la France et l’Angleterre, en 1656 ; par l’Angleterre et la Suède, en 1659 ; par la France et l’Espagne, en 1661 ; par le Portugal et les Provinces-Unies, en 1662 ; par la Hollande et la France, en 1678, 1697, 1713 et 1739 ; par la France et le Danemarck, en 1672 ; par la France et la Suède, en 1677 et 1713 ; par la France et l’Angleterre, en 1667, etc.

Mais, depuis la guerre de 1740 jusqu’à celle de 1778, On mit en pratique le pernicieux principe de saisir partout, et sans égard même pour le pavillon neutre, les marchandises et effets appartenant à l’ennemi. Les treize États-Unis de l’Amérique furent les premiers à proposer la liberté du commerce, et l’obtinrent de la France, de la Hollande et de la Suède, en 1778, 1782 et 1783.

Outre les bâtimens de la marine militaire, des armateurs sont autorisés à faire des captures sur l’ennemi, et c’est ce que l’on appelle corsaire. On a souvent confondu le nom de pirate et celui de corsaire, peut-être parce que, pour l’un et l’autre, le désir de faire des prises est le motif des courses sur mer ; mais il existe une grande différence entre eux. Le pirate court les mers pour s’approprier, sans distinction, tous les vaisseaux qu’il peut rencontrer ; le corsaire, au contraire, est le bâtiment armé par un particulier, d’après une autorisation spéciale de son gouvernement pour faire la course contre les seuls ennemis de l’état. Cette autorisation s’appelle lettre de marque. L’usage d’accorder des lettres de marque est très ancien. On trouve ces diplômes dès le douzième siècle ^[3] ; mais là, ce droit n’a rapport qu’aux représailles, c’est-à-dire, à la faculté de saisir d’autorité privée, les biens ou la personne de ceux contre lesquels on avait des griefs. Il semble que ce n’est qu’au quatorzième siècle que s’introduisit l’usage de considérer comme nécessaire d’être muni de lettres de marque ; car c’est seulement à cette époque qu’on les trouve mentionnées dans les traités. Quant aux pirates, n’ayant pas le droit de faire des conquêtes, ils ne peuvent acquérir et posséder légitimement leurs prises, et le vrai propriétaire conserve toujours le droit de les réclamer partout où elles se trouvent. On peut citer à ce sujet un traité de paix et de commerce, stipulé en 1265, entre la république de Pise et le roi de Tunis. D’après l’article 30, « les Pisans ne doivent acheter aucune marchandise ni aucun esclave qui aurait été pris ou enlevé par des pirates aux Sarrasins d’Afrique ; et dans le cas où ils le feraient, il sera permis de les leur enlever ^[4]. »

Quoique les lois de la guerre autorisent les belligérans à exercer toute sorte d’hostilités contre l’ennemi, partout où il se trouve, néanmoins la prise est injuste, et conséquemment de nul effet, si elle a lieu sous le canon d’une ville ou d’un fort, et dans l’espace de mer compris sous la juridiction d’une puissance amie et neutre. Des traités publics ont aussi fixé un terme pour donner aux navires qui se trouveraient en route le temps d’être instruits de la rupture. Ces navires étaient partis confians dans la paix ; on ne voulait pas que la guerre eût pour eux un résultat qu’ils ne pouvaient pas prévoir : Plût au ciel que toutes les nations imitassent ces nobles exemples ! Quelques faits particuliers, quoique malheureusement bien rares, prouvent que la modération et la pitié ne sont pas bannies des relations politiques Nous terminerons cet article par le récit suivant. En 1746 ^[5], le capitaine Edward, commandant le vaisseau de guerre, anglais l’Elisabeth, ayant été battu par la tempête sur les côtes de Cuba, et se trouvant à la veille de faire naufrage, se réfugia à la Havane, et se présenta au gouverneur, auquel il adressa ces paroles : « Je viens vous remettre mon vaisseau, mes matelots, mes soldats et moi-même ; je ne vous demande que la vie pour mon pauvre équipage. — Jamais, lui » répondit le gouverneur espagnol, je ne commettrai une action infâme. Si nous vous avions pris en combattant, en pleine mer ou sur nos côtes, votre vaisseau nous appartiendrait, et vous seriez nos prisonniers ; mais battus par la tempête, c’est la crainte du naufrage qui vous a jetés dans ce port ; j’oublie donc et je dois oublier que ma nation est en guerre avec la vôtre. Vous êtes hommes, nous aussi ; vous êtes malheureux, et nous vous devons de la pitié. Déchargez, et faites réparer votre vaisseau en toute assurance, vendez même ici ce qui vous sera nécessaire pour acquitter les dépenses que vous ferez. Vous partirez ensuite, et je vous donnerai un passeport jusqu’au-delà des Bermudes. Si vous êtes pris après avoir passé ces îles, le droit de la guerre vous aura mis dans nos mains ; mais en ce moment, je ne vois en vous que des étrangers, pour qui l’humanité réclame du secours. »