Conseil constitutionnel - 2007-555 DC

Visas

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l’article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, le 2 août 2007, par (…) , députés.

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ; l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ; le code général des impôts ; le code de la sécurité sociale ; le code du travail ; la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 modifiée relative aux lois de finances ; la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 ; les observations du Gouvernement, enregistrées le 9 août 2007 ;

Motifs

1. Considérant que les députés auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat ; qu’ils contestent notamment la conformité au principe d’égalité devant les charges publiques de ses articles 1^er, 11 et 16 ;

2. Considérant qu’aux termes de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » ; qu’en vertu de l’article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques ;

3. Considérant que si le principe d’égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte pour des motifs d’intérêt général des mesures d’incitation par l’octroi d’avantages fiscaux, c’est à la condition qu’il fonde son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose et que l’avantage fiscal consenti ne soit pas hors de proportion avec l’effet incitatif attendu ;

Sur l’article 1^er

4. Considérant que l’article 1^er de la loi déférée instaure un régime fiscal et social dérogatoire destiné à favoriser le recours aux heures supplémentaires ; qu’à cette fin, il exonère d’impôt sur le revenu les rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires et complémentaires ; qu’il prévoit également une réduction des cotisations salariales de sécurité sociale et une déduction forfaitaire des cotisations patronales dues au titre de ces mêmes heures ;

5. Considérant que les requérants soutiennent que ce dispositif porterait atteinte tant au droit à l’emploi qu’au principe d’égalité devant les charges publiques ;

En ce qui concerne le droit à l’emploi

6. Considérant que les requérants soutiennent qu’en conduisant l’employeur à privilégier les heures supplémentaires au détriment de l’embauche d’un autre salarié, même de façon temporaire, et en faisant des heures supplémentaires un mode normal d’exécution du contrat de travail, l’article 1^er porterait atteinte au droit à l’emploi et ne comporterait aucune garantie légale pour les salariés ;

7. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes du cinquième alinéa du Préambule de 1946 : « Chacun a le devoir de travailler et le droit d’obtenir un emploi… » ; que l’article 34 de la Constitution dispose : « La loi détermine les principes fondamentaux… du droit du travail » ; que, dès lors, il incombe au législateur de poser des règles propres à assurer le droit pour chacun d’obtenir un emploi tout en permettant l’exercice de ce droit par le plus grand nombre ;

8. Considérant qu’il ressort des travaux parlementaires ayant abouti à l’adoption de la loi déférée que l’exonération d’impôt sur le revenu et de charges sociales des heures supplémentaires et complémentaires a pour but d’augmenter le nombre d’heures travaillées afin de stimuler la croissance et l’emploi ; qu’ainsi, par sa finalité, l’article 1^er tend à mettre en œuvre l’exigence résultant du cinquième alinéa du Préambule de 1946 ; que le Conseil constitutionnel ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu’il ne lui appartient donc pas de rechercher si l’objectif que s’est assigné le législateur pouvait être atteint par d’autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi déférée ne sont pas manifestement inappropriées à la finalité poursuivie ;

9. Considérant, en second lieu, que, comme le rappelle le X de l’article 1^er, le comité d’entreprise ou, à défaut, les délégués du personnel sont informés et consultés par l’employeur sur l’utilisation et le volume des heures supplémentaires et complémentaires effectuées par les salariés de l’entreprise ou de l’établissement dans les conditions prévues par le code du travail ; que, par ailleurs, l’article 1^er ne comporte aucune dérogation aux durées maximales du travail ; que le législateur n’a donc méconnu ni les exigences du huitième alinéa du Préambule de 1946 selon lesquelles : « Tout travailleur participe, par l’intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail », ni celles du onzième alinéa selon lesquelles la Nation « garantit à tous… la protection de la santé » ;

En ce qui concerne le principe d’égalité devant les charges publiques

10. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que l’article 1^er entraînerait une rupture caractérisée de l’égalité entre les contribuables dans la mesure où, pour une même heure de travail effectuée, un salarié pourrait se voir appliquer des niveaux de cotisations sociales salariales et une imposition sur le revenu différents ; qu’ils ajoutent que les heures supplémentaires pouvant être prises en compte dans le cadre du nouvel article 81 quater du code général des impôts seraient définies de façon variable selon les salariés d’une même entreprise et, enfin, que les salariés à temps partiel employés par des particuliers employeurs seraient exclus du dispositif prévu au titre des heures complémentaires ;

11. Considérant que les requérants font également valoir que le dispositif de l’article 1^er aurait pour effet d’exonérer les heures supplémentaires et complémentaires de contribution sociale généralisée et de contribution pour le remboursement de la dette sociale ; que cette exonération, qui ne tient compte ni des revenus du contribuable autres que ceux tirés d’une activité, ni des revenus des autres membres du foyer, ni des personnes à charge au sein de celui-ci, créerait entre les contribuables concernés une disparité manifeste contraire à l’article 13 de la Déclaration de 1789 ;

12. Considérant, en premier lieu, qu’ainsi qu’il a été dit ci-dessus, le dispositif d’exonération retenu a pour finalité d’augmenter le nombre d’heures travaillées dans l’économie afin de stimuler la croissance et l’emploi ; qu’il répond ainsi à un motif d’intérêt général ;

13. Considérant, en deuxième lieu, que le dispositif d’exonération s’applique à toutes les heures supplémentaires, quelles que soient les modalités d’organisation du temps de travail dans l’entreprise ; qu’il s’applique également aux heures complémentaires effectuées par les salariés à temps partiel ; que les modalités ainsi retenues répondent à des critères objectifs et rationnels au regard du but poursuivi par le législateur ;

14. Considérant, en troisième lieu, qu’en réservant le bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu et de charges sociales aux seules heures effectuées au-delà de la durée légale du travail, que celle-ci soit définie en heures ou en jours, quelle que soit la durée contractuelle du travail applicable aux salariés concernés, le législateur, loin de méconnaître le principe d’égalité, a évité une rupture d’égalité entre les salariés ;

15. Considérant, en quatrième lieu, que ni le code du travail, ni la convention collective des salariés du particulier employeur ne prévoient la possibilité, pour les salariés employés par des particuliers, d’effectuer des heures complémentaires ; que, dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ces salariés auraient dû être inclus dans le dispositif prévu au titre des heures complémentaires ;

16. Considérant, enfin, que le nouvel article L. 241-17 du code de la sécurité sociale, qui crée une réduction des cotisations sociales salariales afférentes aux heures supplémentaires ou complémentaires, n’instaure pas une exonération de la contribution sociale généralisée et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale ; que, si le montant de cette réduction couvre, compte tenu des modalités d’application de la loi indiquées par le Gouvernement, le montant de ces contributions dû par le salarié au titre des heures supplémentaires ou complémentaires, cette mesure, d’une portée limitée, ne crée pas une rupture d’égalité contraire à l’article 13 de la Déclaration de 1789 ;

17. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que l’article 1^er de la loi déférée n’est contraire à aucune règle ni à aucun principe de valeur constitutionnelle ;

Sur l’article 5

18. Considérant que le I de l’article 5 de la loi déférée insère dans le code général des impôts un article 200 quaterdecies ; que ce nouvel article institue un crédit d’impôt sur le revenu à raison des intérêts payés au titre des cinq premières annuités de remboursement des prêts contractés pour l’acquisition ou la construction d’un logement affecté à l’habitation principale du contribuable ; qu’il réserve cet avantage aux prêts contractés auprès d’un établissement financier ; qu’il exige que le logement soit conforme à des normes minimales de surface et d’habitabilité ; qu’il fixe le montant du crédit d’impôt à 20 % des intérêts dans la limite d’un plafond de 3 750 € pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 7 500 € pour un couple soumis à imposition commune ; que ces plafonds sont majorés de 500 € par personne à charge ;

19. Considérant qu’il ressort des travaux parlementaires que le crédit d’impôt résultant de la construction ou de l’acquisition d’une habitation principale postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi tend à favoriser l’accession à la propriété et répond ainsi à un but d’intérêt général ; que son objet, sa nature, sa durée ainsi que les conditions mises à son octroi constituent des critères objectifs et rationnels au regard du but poursuivi par le législateur ; que son montant ne représente pas un avantage fiscal manifestement disproportionné par rapport à cet objectif ;

20. Considérant qu’il ressort des travaux parlementaires que le crédit d’impôt résultant de la construction ou de l’acquisition d’une habitation principale antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi tend à soutenir la consommation et le pouvoir d’achat ; que, toutefois, en décidant d’accroître le pouvoir d’achat des seuls contribuables ayant acquis ou construit leur habitation principale depuis moins de cinq ans, le législateur a instauré, entre les contribuables, une différence de traitement injustifiée au regard de l’objectif qu’il s’est assigné ; que cet avantage fiscal fait supporter à l’État des charges manifestement hors de proportion avec l’effet incitatif attendu ; qu’il en résulte une rupture caractérisée de l’égalité des contribuables devant les charges publiques ;

21. Considérant, dès lors, qu’il y a lieu de déclarer contraires à la Constitution les mots : « aux intérêts payés » et les mots : « du premier jour du mois qui suit celui » au III de l’article 5 de la loi déférée ;

Sur l’article 11

22. Considérant que l’article 11 de la loi déférée modifie les articles 1^er et 1649-0 A du code général des impôts relatifs au plafonnement des impôts directs ; qu’il abaisse de 60 % à 50 % la part maximale de ses revenus qu’un foyer fiscal peut être tenu de verser au titre des impôts directs ; qu’il intègre désormais des contributions sociales dans le montant de ces derniers ;

23. Considérant que les députés requérants estiment que ces dispositions conduiraient à une exonération presque systématique de l’impôt de solidarité sur la fortune ainsi que des impositions locales au bénéfice des seuls contribuables au taux marginal de l’impôt sur le revenu ; qu’en particulier, elles créeraient une inégalité, au regard des facultés contributives, entre les contribuables selon qu’ils disposent ou non d’un patrimoine important ;

24. Considérant que l’exigence résultant de l’article 13 de la Déclaration de 1789 ne serait pas respectée si l’impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives ; que dès lors, dans son principe, le plafonnement de la part des revenus d’un foyer fiscal affectée au paiement d’impôts directs, loin de méconnaître l’égalité devant l’impôt, tend à éviter une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques ;

25. Considérant, en premier lieu, que relèvent de la catégorie des impositions de toutes natures au sens de l’article 34 de la Constitution la contribution sociale généralisée, la contribution pour le remboursement de la dette sociale, le prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ainsi que la contribution additionnelle affectée à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ; qu’il s’ensuit que l’inclusion de ces impositions dans le montant des impôts directs pris en compte n’est pas inappropriée à la réalisation de l’objet que s’est fixé le législateur ;

26. Considérant, en deuxième lieu, que la fixation à 50 % de la part des revenus au-delà de laquelle le paiement d’impôts directs ouvre droit à restitution n’est entachée d’aucune erreur manifeste d’appréciation ;

27. Considérant, enfin, que le dispositif de plafonnement consistant à restituer à un contribuable les sommes qu’il a versées au titre des impôts directs au-delà du plafond fixé par la loi ne peut procéder que d’un calcul global et non impôt par impôt ; qu’il s’ensuit que le grief tiré de ce que ce dispositif favoriserait les redevables de certains impôts doit être écarté ;

28. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que l’article 11 de la loi déférée n’est pas contraire à l’article 13 de la Déclaration de 1789 ;

Sur l’article 16

29. Considérant que l’article 16 de la loi déférée insère dans le code général des impôts un article 885-0 V bis qui institue des mécanismes de réduction d’impôt de solidarité sur la fortune au titre de certains investissements dans les petites et moyennes entreprises ; que le I de ce nouvel article 885-0 V bis permet ainsi aux redevables de cet impôt d’imputer sur son montant 75 % des versements qu’ils consentent à ce type d’entreprises au titre de souscriptions à leur capital initial ou aux augmentations de leur capital, sans que l’avantage fiscal ainsi obtenu ne puisse être supérieur à 50 000 € ; que le II du même article subordonne le bénéfice de cet avantage à la conservation des titres reçus jusqu’au 31 décembre de la cinquième année suivant celle de la souscription ; que son III prévoit une autre réduction d’impôt de solidarité sur la fortune pour les versements effectués au bénéfice d’un fonds d’investissement de proximité dont la valeur des parts est constituée à hauteur de 20 % au moins de titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital de petites et moyennes entreprises exerçant leur activité depuis moins de cinq ans ; que cet avantage est également subordonné à une conservation des parts pendant cinq ans ; que les versements servant de base à son calcul sont retenus dans la limite du pourcentage initial de l’actif du fonds investi dans des petites et moyennes entreprises ; que le droit à imputation est limité à 50 % des versements effectués et l’avantage fiscal à 10 000 € par an ; que le cumul des deux réductions d’impôt est possible dans la limite de 50 000 € ;

30. Considérant que, selon les requérants, cet article instaurerait une rupture d’égalité caractérisée entre les contribuables en permettant à certains d’entre eux de s’exonérer de leur impôt de solidarité sur la fortune au moyen d’un investissement spécifique ; qu’ils considèrent que l’objectif d’intérêt général de développement des petites et moyennes entreprises ne peut justifier, en l’absence de risque pour l’investisseur, une réduction d’impôt égale à 75 % du montant de l’investissement ; qu’ils jugent cette rupture d’égalité particulièrement flagrante, en l’absence de risque, lorsque le contribuable n’investit pas directement dans une entreprise mais dans un fonds de proximité ; qu’ils font valoir, en outre, que l’assimilation de ce dispositif à une forme d’« impôt choisi » pourrait permettre de ne pas tenir compte de la réduction d’impôt ainsi obtenue dans le montant de l’impôt de solidarité sur la fortune pris en compte pour la détermination du droit à restitution ;

31. Considérant qu’il ressort des travaux parlementaires à l’issue desquels il a été adopté que l’article 16 a pour objet d’inciter à l’investissement productif dans les petites et moyennes entreprises compte tenu du rôle joué par ce type d’entreprises dans la création d’emplois et le développement de l’économie ; qu’au regard de l’objectif d’intérêt général ainsi poursuivi et compte tenu du risque affectant de tels placements, il était loisible au législateur de prévoir, à cet effet, une réduction de l’impôt de solidarité sur la fortune ; que, contrairement à ce qu’affirment les requérants, celle-ci est sans incidence sur la portée du droit à restitution, l’article 1649-0 A du code général des impôts disposant expressément que les impositions à prendre en compte pour sa détermination sont celles qui ont été « payées » ;

32. Considérant que, s’agissant des investissements directs, le législateur a posé des conditions relatives au pourcentage du droit à imputation, au plafonnement du montant de l’avantage fiscal et à la durée minimale de conservation des titres ; qu’eu égard au taux de défaillance des petites et moyennes entreprises dans leurs premières années et au manque de liquidité des titres concernés, l’avantage fiscal ainsi consenti n’apparaît pas disproportionné par rapport à l’objectif poursuivi et n’entraîne pas une rupture caractérisée du principe d’égalité devant les charges publiques ;

33. Considérant que, s’agissant des versements effectués dans des fonds d’investissement de proximité, le législateur a posé des conditions plus strictes, notamment en ce qui concerne le pourcentage du droit à imputation et le plafond de l’avantage fiscal, qui tiennent compte du moindre risque affectant ces placements par rapport à celui encouru en cas d’investissement direct ; que, dans ces conditions, cet avantage fiscal n’apparaît pas non plus disproportionné au regard de l’objectif poursuivi et ne méconnaît pas davantage l’article 13 de la Déclaration de 1789 ;

Sur les conséquences budgétaires de la loi déférée

34. Considérant que certaines dispositions de la loi déférée, notamment celles relatives aux allègements de cotisations sociales et de droits de mutation à titre gratuit, auront un impact sur l’équilibre budgétaire de l’exercice en cours ;

35. Considérant que, selon les requérants, une loi de finances rectificative était nécessaire pour prendre en compte ces dépenses nouvelles et modifier en conséquence la règle d’affectation des surplus de recettes prévue par la loi de finances initiale pour 2007 ;

36. Considérant qu’en vertu du 10° du I de l’article 34 de la loi organique modifiée du 1^er août 2001 susvisée, la loi de finances de l’année arrête, dans sa première partie, « les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l’année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État » ; que son article 35 réserve aux lois de finances rectificatives la faculté de modifier en cours d’année ces modalités ; qu’en vertu du premier alinéa du IV de l’article 52 de la loi du 21 décembre 2006 susvisée, les éventuels surplus de recettes de l’année 2007 seront utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire ;

37. Considérant que la règle d’affectation des surplus a été introduite, en 2005, dans la loi organique du 1^er août 2001, afin d’améliorer la gestion des finances de l’État et de renforcer l’information du Parlement ; que ces surplus sont ceux qui sont susceptibles d’être constatés en fin d’exercice en retranchant au produit de l’ensemble des impositions de toutes natures établies au profit de l’État le total prévu par la loi de finances initiale ; que, dès lors, elle n’a ni pour objet ni pour effet de modifier la capacité du législateur à décider, en cours d’exercice, de nouvelles mesures fiscales ;

38. Considérant que, si, en cours d’exercice, il incombe au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative lorsque les grandes lignes de l’équilibre de la loi de finances initiale s’écartent sensiblement des prévisions, la loi déférée n’a pas pour effet de provoquer un tel écart ;

39. Considérant qu’il s’ensuit que les griefs tirés des conséquences budgétaires de la loi déférée doivent être rejetés ;

40. Considérant qu’il n’y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d’office aucune autre question de conformité à la Constitution…(Les mots : « aux intérêts payés » et les mots : « du premier jour du mois qui suit celui » figurant au III de l’article 5 de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, déclarés contraires à la Constitution.)