Budget de l'État français

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L'approbation du Budget de l'État - en tant que dispositif essentiel de structuration et de pilotage des Finances publiques- est une conquête importante de la démocratie représentative. Il permet en effet aux représentants élus par la population de peser et d'en contrôler les recettes ( par le vote de l'impôt qui est de sa compétence exclusive) ainsi que les dépenses ( pertinence et orientation des sommes disponibles à ce titre ).

1. La préparation du budget de l'État français est conduite chaque année pour l'année suivante par le ministère du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l'État sous l'égide de la direction du Budget. Le Budget détermine les recettes et les dépenses prévues pour un exercice annuel.
2. Il fait ensuite l'objet d'une présentation par le Gouvernement au vote du Parlement (Assemblée nationale et Sénat) qui, dans le cadre de la procédure et du débat budgétaire peut amender, accepter ou refuser le projet présenté. Dans cet esprit, la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (en abrégé LOLF) a entre autres objectifs celui d'accroître le rôle du Parlement dans la détermination du budget^[1].
3. L'exécution annuelle du Budget, supervisée par la direction du Budget, fait l'objet de compte-rendus présentés aux élus de la représentation nationale.

Historique

Structure du Budget

La loi de finances, qui définit chaque année le budget de l'État, comprend deux parties : la première partie est consacrée aux recettes, la seconde décrit la structure des dépenses.

Recettes

Les ressources de l'État moderne sont principalement :

• les impôts sur la consommation, notamment la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et des taxes spécifiques sur certains produits (par exemple la taxe intérieure sur les produits pétroliers ou TIPP, les taxes sur le tabac et les alcools, taxes sur les appareils électroniques, etc.)
• Les impôts sur les revenus
• Les impôts sur les sociétés ou IS
• Les impôts sur le patrimoine : taxes foncières (aujourd'hui perçues par les collectivités territoriales et non par l'État, même s'il s'occupe encore de leur perception), impôt de solidarité sur la fortune, vignette automobile, etc.

On distingue deux types de recettes, les recettes fiscales et non-fiscales.

• Les recettes non-fiscales sont principalement les revenus du patrimoine de l’État (la plus grosse part étant constituée de participations dans des entreprises), le produit de diverses redevances d'usage du domaine public, et le produit des amendes (en 2006, 760 millions d'euros), pour un total de 24,6 milliards d'euros.

Au total, en 2006, les recettes brutes de l'État se sont élevées à 287 milliards d'euros, auxquelles il faut soustraire un peu plus de 65 milliards de prélèvements au profit des collectivités territoriales et des communautés européennes. Les recettes réelles nettes de l'État auront donc été de 221 milliards d'euros^[2].

Les emprunts nouveaux ne sont pas comptabilisés comme des recettes (ce sont des variations du bilan) ; il est prévu qu'ils représentent 113 milliards d'euros en 2007.

Les Dépenses

Les dépenses effectuées par l’État et les collectivités locales sont nommées dépenses publiques. Elles sont divisées en quatre parties :

Les dépenses de fonctionnement des services publics (exemple : création d’emplois dans la recherche et l’enseignement supérieur).

Les dépenses d’équipement ou d’investissement (exemple : achat d’équipement pour l’armée).

Les dépenses d’intervention dans les domaines social, économique et international (exemple : redistribution en faveur des chômeurs).

Le paiement des intérêts sur la dette publique.

Exemples de Budget

Le budget pour 2010

Le budget de l’État, déterminé par la loi de finances pour 2010 et la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 se présente de la manière suivante^[3] :

Budget Français 2010

Remarque : ce total ci-dessus correspond aux crédits de paiement ouverts en loi de finances. Pour obtenir les charges nettes et calculer le solde du budget de l'État, il faut soustraire les remboursements et dégrèvements, d'un montant de 93 014 millions d'euros.

Notes :

• Ce budget comprend les investissements du grand emprunt.
• Ce budget est actualisé de la loi de finances rectificative pour 2010 du 7 mai 2010 (pour l’aide à la Grèce)^[4]
• Les crédits autorisés par la loi de finances sont constitués d'autorisations d'engagement (AE) et de crédits de paiement (CP). Les informations présentées ici ne portent que sur les CP, qui constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées, au cours de l'année 2010, pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des AE autorisées.

Le budget pour 2011

La question de l'équilibre et du solde budgétaire

Équilibre budgétaire

Dette publique en France % du PIB

Un budget est dit en équilibre si les recettes sont égales aux dépenses. Un déficit budgétaire est financé par des emprunts et augmente la dette publique. Un excédent budgétaire permet à l'inverse de rembourser une partie de la dette.

Solde budgétaire primaire

Le solde budgétaire primaire, qui peut être un solde négatif ou un solde positif, désigne la situation du budget de l'Etat ou d'une Administration Publique avant comptabilisation des intérêts de sa dette.

Le budget de l'état français était déjà déficitaire depuis quelques années (cf. schéma), probablement depuis que la Loi n°73-7 du 3 janvier 1973 sur la Banque de France est appliquée et que par conséquent l'État a dû emprunter sur les marchés financiers.

Déficit budgétaire

En France, depuis 1981, le budget de l'État est chaque année déficitaire. Ces dernières années, le déficit s'établissait dans une fourchette de 35 à 60 milliards d'euros. Selon les accords européens, le déficit public doit rester sous le seuil de 3% du PIB. Le déficit public français a été réduit en 2006 pour la 3^e année consécutive et est redevenu, pour la première fois depuis 2001, inférieur à 3% du PIB, seuil fixé par l'Union européenne. A fin 2006, il était de 2,5%.

Impact sur la Dette publique

Les déficits budgétaires récurrents se traduisent par une augmentation constante de la Dette publique de la France. Celle-ci atteint en mars 2007 le montant de 1 221 milliards d'euros. À titre de comparaison, en 1980 la dette publique est de 21 % du PIB, soit 589 milliards de francs^[5] ou encore 90 milliards d'euros (sachant que la décentralisation n'étant pas encore faite, l’État concentrait alors quasiment toute la dette publique).

Les Comparaisons inter-annuelles

La préparation et l'exécution d'un budget peuvent donner lieu à des comparaisons Ainsi le budget de l'année 2009^[6] s'établissait tel que :

• Dépenses totales du budget général de l'État : 292,9 milliards d'euros
• Recettes nettes du budget général de l'État : 196,3 milliards d'euros
• Déficit budgétaire de l'État : 96,7 milliards d'euros.

Procédure de mise en place

Élaboration du projet de loi de finances

Le processus budgétaire débute avec plus d'un an d'avance. Il est entièrement sous le contrôle et la responsabilité du gouvernement, le Parlement ayant une influence réduite (il ne déplacera que moins d'un dix millième des crédits^{[réf. nécessaire]}, par rapport à la proposition gouvernementale).

Côté recettes, c'est le ministère des finances qui a la haute main. Il y a bien quelques mesures politiques issues des autres ministères (type : crédit d'impôts pour telle ou telle dépense des particuliers), mais c'est marginal et de toute façon validé (parfois avec des modifications qui peuvent en réduire la portée) par l'administration fiscale. Il fixe les recettes supposées de l'appareil étatique, dont le montant effectif dépendra de la conjoncture économique : bénéfices des sociétés, consommation, croissance, etc.

Côté dépenses, mis à part les contraintes et objectifs qui ont été pointés dès le budget de l'année précédente, le processus commence officiellement par l'envoi des « lettres-plafond » : ces lettres de cadrage sont envoyées par le Premier ministre à ses collègues et déterminent la marge de manœuvre financière de chacun, suivant les orientations générales fixées par le président de la République. Chaque ministre fait ensuite des propositions et une deuxième phase est consacrée aux arbitrages budgétaires.

Mais, bien avant les lettres plafonds, l'administration du Budget a commencé à déterminer les paramètres techniques dont dépendent les évolutions mécaniques : par exemple le niveau d'inflation, la valeur des biens qui seront vendus, l'effet du déroulement de la carrière des fonctionnaires qui augmente périodiquement leur rémunération, ou encore le niveau des départs en retraite. Parfois, en sens inverse, on ajustera ces paramètres pour que le résultat donne un chiffre prédéterminé, ce qui donnera dans certains cas des résultats discutables.

Ces négociations ont été décrites comme un « jeu de rôle »^[7], où les uns et les autres déploient des trésors de mauvaise foi pour raboter ou défendre les crédits, sans hésiter à se tromper et se mentir (par omission, car on ne va en général pas donner de fausses informations). La principale ambition de la LOLF était d'ailleurs de faire cesser cette mauvaise comédie, en substituant à l'obligation de défendre les moyens, une obligation de résultats concrets et mesurables. Force est de constater que ce résultat n'a pas (pas encore ?) été atteint^{[réf. nécessaire]}.

Une fois que l'administration du budget connait les recettes et a conclu avec chaque administration ministérielle (éventuellement après un « arbitrage » du Premier ministre), on obtient le « PLF » : Projet de loi de finances.

Chaque ministre a déjà réparti, à ce stade, les moyens entre ses services, à quelques détails près. Le fonctionnement concret de l'administration exige un niveau de détail bien plus grand que celui présenté au Parlement et tout doit pouvoir fonctionner dès que la loi est votée.

Le projet de loi de finances élaboré par le gouvernement est ensuite présenté au Parlement (Assemblée nationale et Sénat) à l'automne, après le vote de la loi de règlement qui porte sur les dépenses de l'année antérieure.

Vote des lois de finances par le Parlement

Assemblée nationale française

La constitution fixe un délai global de soixante-dix jours après le dépôt du projet de loi de finance pour qu'il soit adopté définitivement. L'article 40 de la LOLF reprend exactement ce délai de soixante-dix jours. Dans ce délai, l'assemblée favorisée est très largement l'Assemblée nationale.

Le projet est d'abord déposé au bureau de l'Assemblée nationale. Les débats sont préparés par la Commission des finances dans laquelle siègent des délégués des différents partis présents à l'Assemblée. L'Assemblée doit se prononcer en première lecture dans un délai de 40 jours après le dépôt du projet.
Le texte voté est ensuite transmis au Sénat pour examen, débats et vote. Si le Sénat n'approuve pas le texte dans les termes votés par l'Assemblée, la procédure dite " de la navette parlementaire " est lancée pour tenter de trouver un compromis entre les deux chambres (le texte passe de l'une à l'autre assemblée afin qu'elles déterminent et se prononcent sur un texte commun).

Les assemblées ont la faculté de proposer des amendements. Mais celles-ci doivent rester dans le cadre financier fixé par le gouvernement (article 40 de la Constitution), c'est-à-dire qu'elles ne peuvent proposer aucune mesure de nature à entraîner « soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». Le singulier sur le mot « charge » indique que le Parlement ne pourrait aggraver une charge en réduisant simultanément une autre charge. Concrètement, une charge publique au sens de cet article correspond à une mission budgétaire^[8]. Le Parlement peut donc modifier la répartition des crédits entre deux programmes d'une même mission, à condition que le montant total n'augmente pas, mais il ne peut pas transférer des crédits d'une mission à une autre. Concrètement, cela conduit à aligner les missions et les périmètres ministériels, de façon à éviter des transferts d'un ministère à un autre ; il y a donc peu de missions interministérielles et la tendance politique est de les réduire.

Après discussion, les Parlementaires votent le budget à peine rectifié qui prend le nom de Loi de finance.

La loi de finances, au même titre que n'importe quelle autre, est publiée au Journal officiel.

Après le vote

Après cette loi, le gouvernement pourra encore procéder, sans en référer au parlement, à des ajustements portant sur 2 % des crédits d'une mission, et il conserve la possibilité de faire passer une loi rectificative presque à tout moment.

Notes et références

Voir aussi

Articles connexes

• Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l'État
• Direction du Budget
• Commission des finances, de l'économie générale et du plan
• Loi de finances
• Budget de l'État
• Finances publiques en France
• Budget de l'État français
• Déficit budgétaire et déficit public
  • Déficit budgétaire de la France
  • Déficit de la Sécurité sociale en France
  • Dette publique de la France

Liens externes

• Performance publique, espace thématique dédié aux finances et à la performance publiques.
• Calendrier de la procédure budgétaire
• Tableau de bord des finances publiques
• Le budget de l'État, accès à des fonds documentaires sur le même sujet (site du ministère du Budget).
• Situation mensuelle du budget de l’État, tous les chiffres mois par mois fournis avec des explications.
• Cyber-Budget, jeu de simulation dont le principe est de « remplacer » le ministre du Budget en adoptant les bonnes décisions. Jeu proposé par Jean-François Copé.
• BudgetFlash, un outil ludique et pédagogique qui permet de découvrir les principales caractéristiques du budget de l'État

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