Fonction publique française

La fonction publique française regroupe l'ensemble des fonctionnaires de France, soit :

• 2,151 millions de fonctionnaires d'État selon l'INSEE^[1].

• 5,277 millions d'agents de la fonction publique, fonctionnaires inclus, au 31 août 2010^[2], soit 22 % des emplois en France.

• 5,971 millions de personnes si l'on suit une approche économique, en ajoutant les personnels d'organismes privés assurant des missions de services publics et financés partiellement par le budget de l'État, comme par exemple les personnels de l'enseignement privé sous contrat ou des hôpitaux privés sous dotation globale^[3].

Durant le quinquennat de Nicolas Sarkozy, une réforme de la fonction publique a été engagée, conduisant notamment à la publication d'un premier « livre blanc » en avril 2008^[4]. Outre la politique de réduction d'effectifs, cette volonté se traduit par des changements touchant le dialogue social, à travers les accords de Bercy, ou encore par une réforme assez profonde de la catégorie B des trois fonctions publiques.

Sommaire 1 Histoire 2 Qu'est-ce qu'un fonctionnaire ? 2.1 Le personnel statutaire 2.2 Les agents contractuels 3 Les trois fonctions publiques 3.1 La fonction publique de l'État (FPE) 3.2 La fonction publique territoriale (FPT) 3.2.1 La fonction publique de la Ville de Paris 3.3 La fonction publique hospitalière (FPH) 3.4 Nouvelle-Calédonie et Polynésie française 4 Les catégories 4.1 La catégorie A 4.2 La catégorie B 4.3 La catégorie C 5 Corps, cadres d'emplois, emplois et grades 5.1 Principe 5.2 Corps, cadres d'emplois et emplois fonctionnels 5.3 Grades, classes et échelons 6 La carrière 6.1 Entrée dans la fonction publique 6.1.1 Recrutement 6.1.2 Stage et formation initiale 6.1.3 Titularisation 6.2 Déroulement de carrière 6.2.1 Rémunération 6.2.2 Positions 6.2.3 Formation continue 6.2.4 Évaluation 6.2.5 Avancement et promotion 6.3 Sortie de la fonction publique 7 Droits et garanties du fonctionnaire 7.1 Droits professionnels 7.1.1 Droits à rémunération 7.1.2 Droits aux pensions civiles et militaires 7.1.3 Droits à la protection fonctionnelle 7.1.4 Autres droits professionnels 7.2 Droits et libertés fondamentales du fonctionnaire 7.2.1 Liberté de conscience et d'opinion 7.2.2 Liberté d'expression 7.2.3 Liberté de groupement et droit syndical 7.2.4 Droit à la participation 7.2.5 Droit de grève 8 Obligations du fonctionnaire 8.1 Les différentes obligations 8.1.1 Obligation de se consacrer à sa fonction 8.1.2 Obligation de désintéressement 8.1.3 Les devoirs d'obéissance et de désobéissance 8.1.4 L'obligation de loyauté 8.1.5 L'obligation de réserve 8.1.6 L'obligation de neutralité 8.1.7 Obligation de discrétion professionnelle 8.2 La sanction du non-respect des obligations 8.2.1 Les sanctions disciplinaires 8.2.2 La procédure de sanction disciplinaire 9 Effectifs des fonctionnaires français 9.1 Éléments de comparaison européenne 10 Politique de réduction des effectifs 10.1 2007 10.2 2008 10.2.1 État 10.2.2 Collectivités locales 10.2.3 Fonction publique hospitalière 10.3 2010 10.4 2012 11 Évolution des rémunérations 12 Retraites 13 Notes et références 14 Voir aussi 14.1 Articles connexes 14.2 Bibliographie 14.3 Liens externes

Histoire

La fonction publique française trouve ses origines dès l'Ancien Régime, avec les personnes au service de la monarchie française et les employés des villes. Toutefois, la majeure partie des postes est confiée à des officiers ou à des commissaires : les premiers deviennent de facto héréditaires, les autres sont nommés à volonté par le roi. Toutefois, certains employés des villes, par leur statut, commencent à préfigurer la fonction publique moderne : ils jouissent d'une certaine stabilité d'emploi, mais ne transmettent pas leurs fonctions à un héritier^[5]. La monarchie adopte ce type d'emploi à partir de 1679, mais uniquement pour des types de fonction très précis, en particulier des emplois « techniques ». Ces nouveaux agents, que l'on n'appelle pas encore « fonctionnaires », sont recrutés en fonction de leurs aptitudes, par un concours sur épreuves ou sur titres. Leur statut leur imposait des obligations strictes (résidence, devoir de réserve, ponctualité) mais prévoyait en parallèle des conditions de rémunération et d'avancement précises.

À la Révolution, les privilèges sont abolis et le système des offices supprimé. Les révolutionnaires proclament au contraire le libre accès aux fonctions publiques sans autre distinction que celle des talents (article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen). Au cours du XIX^e siècle, la fonction publique se met en place avec la constitution progressive des corps divisés en grades ou classes. Toutefois, si les règles sont souvent proches d'un corps à l'autre, il n'existe pas de texte général sur la fonction publique.

Le premier statut général des fonctionnaires est promulgué en 1941 par le régime de Vichy, dans une perspective corporatiste : il est déclaré nul à la Libération. Le Gouvernement provisoire de la République française élabore alors un statut général des fonctionnaires adopté par l'assemblée nationale constituante et devenu la loi du 19 octobre 1946^[6]. Ce statut général est remplacé par l'ordonnance du 4 février 1959 suite à l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution du 4 octobre 1958^[7].

De leur côté, les agents des collectivités territoriales et ceux des hôpitaux publics ont été soumis à des statuts différents. Le personnel des communes était régi par la loi n^o 52-432 du 28 avril 1952, ultérieurement codifiée au livre IV du code des communes. Quant aux agents hospitaliers, c'est le décret n^o 55-683 du 20 mai 1955 qui établit leur statut^[7].

C'est le président François Mitterrand et son ministre de la fonction publique Anicet Le Pors qui établissent un nouveau « statut général de la fonction publique » (voir infra).

Qu'est-ce qu'un fonctionnaire ?

La fonction publique française, au sens strict, comprend l’ensemble des agents occupant les emplois civils permanents de l’Etat, des collectivités territoriales (commune, département ou région) et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou de certains établissements publics hospitaliers.

Parmi ces agents tous ne sont pas fonctionnaires. En effet, le terme de fonctionnaire est polysémique. Dans le vocabulaire courant, il désigne toutes les personnes travaillant pour le secteur public. Il peut aussi comprendre tous les agents dont la rémunération est liée aux deniers publics^[8].

Dans les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) (Réseau ferré de France (RFF), Société nationale des chemins de fer français (SNCF), Régie autonome des transports parisiens (RATP)), dans les sociétés publiques (Radio France, France Télévisions) et dans la plupart des organismes de sécurité sociale, le personnel est entièrement de droit privé (sauf cas exceptionnels de fonctionnaires détachés). Toutefois, pour des raisons historiques, une partie des personnels de certains établissements publics à caractère industriel et commercial, comme l'ONF^[9], voire d'entreprises maintenant privées, comme France Télécom et La Poste, relève du corps des fonctionnaires de l'État. La Poste et France Télécom embauchent désormais des personnels selon les règles du droit privé.

De nombreux fonctionnaires sont employés à La Poste, qui a été, à partir de la loi du 2 juillet 1990, un établissement autonome de droit public (assimilable peu ou prou à un EPIC), et qui est aujourd'hui une société anonyme. Le Conseil d'État les a qualifiés, dans un arrêt, de « fonctionnaires de l'État en service à La Poste ». Ils ne sont pas rémunérés sur les deniers de l'État, mais sur les recettes de leur entreprise et ce, alors même que La Poste était encore une administration d'État (cf. loi de finance de 1923 créant le budget annexe des PTT). Il en est de même pour les fonctionnaires de France Télécom.

En droit toutefois, il faut distinguer, parmi les agents publics, le personnel statutaire d'une part, et celui contractuel d'autre part. Mais encore faut-il différencier au sein des premiers les fonctionnaires, agents titulaires de leur statut, et le personnel non titulaire. Par ailleurs, le personnel contractuel peut relever du droit privé comme du droit public^[8].

D'autres agents publics ne relèvent pas du statut général de la fonction publique et ne font donc pas partie de la fonction publique au sens strict, bien qu'ils soient comme eux dans une situation statutaire et réglementaire et que les dispositions qui les régissent soient très proches. Il s'agit des militaires et des magistrats de l'ordre judiciaire, régis par des textes particuliers (respectivement le statut général des militaires et la loi organique relative au statut de la magistrature). C'est aussi le cas des praticiens hospitaliers et des ouvriers d'État.

Le personnel statutaire

Il comprend les fonctionnaires proprement dit, titularisés par acte unilatéral, et les autres agents, temporaires ou en période de titularisation.

Les fonctionnaires sont employés dans les administrations d'État ou des administrations territoriales, ou dans les établissements publics. Ils sont notamment chargés d'assurer les services publics non délégués, comme par exemple la lutte contre les calamités (sapeurs-pompiers), la protection et le maintien de l'ordre (gendarmerie (militaires) ou police), l'enseignement (éducation), la santé (hôpitaux), mais aussi dans l'administration chargée de la gestion des ministères et collectivités territoriales.

Les hauts fonctionnaires nommés par le gouvernement (préfets, ambassadeurs, recteurs, directeurs des services fiscaux, trésoriers payeurs généraux, directeurs d'administration centrale...) sont soumis à des règles strictes qui imposent la loyauté et qui dérogent aux droits dont bénéficient la grande majorité des fonctionnaires en vertu du statut général.

Les fonctionnaires sont dans une situation statutaire et réglementaire (contrairement aux agents non titulaires de l'État et aux employés des entreprises publiques ou privées) : cela signifie qu'ils n'ont pas de contrat de travail mais que leur emploi est directement géré par des dispositions de la loi et du règlement (décrets, arrêtés). Ils ne sont pas soumis au code du travail, sauf pour certaines dispositions (non-discrimination, hygiène et sécurité).

Des établissements publics à caractère administratifs (EPA) emploient également des agents titulaires qui ne sont pas des fonctionnaires, mais qui sont régis par des statuts particuliers et soumis à des règles proches de celles de la fonction publique.

En principe, les EPIC emploient des agents recrutés selon les modalités du droit du travail dans les mêmes conditions que les entreprises privées, à l'exception du directeur et, si l'établissement en est doté, du comptable public, qui ont alors la qualité d'agent public.

Les agents contractuels

L'État, les collectivités locales, les hôpitaux publics et les établissements publics emploient par ailleurs des agents contractuels. Ces agents signent un contrat avec leur employeur. Selon les cas, le contrat peut être de droit public ou de droit privé, à durée déterminée ou indéterminée.

Les trois fonctions publiques

Le statut général de la fonction publique établi entre 1983 et 1986 est divisé en quatre titres, mais chacun d’eux a pris la forme d’une loi particulière. La loi n° 83-634 du 13 juillet 1983^[10] dite Loi Le Pors fixe le statut général (titre I^er) commun aux trois fonctions publiques (État, territoriale, hospitalière).

La fonction publique de l'État (FPE)

• titre II du statut^[11]

• environ 50 % des effectifs

• exerce dans les administrations centrales (principalement les ministères), les services déconcentrés (préfectures, rectorats, directions régionales et départementales, établissements d'enseignement, SDAP...) et les EPA.

Les fonctionnaires des assemblées parlementaires sont aussi des fonctionnaires de l'État, mais leur statut est établi par le bureau de chaque assemblée^[12].

La fonction publique territoriale (FPT)

• titre III du statut^[13]

• environ 30 % des effectifs

• exerce dans les collectivités territoriales et leurs groupements (régions, départements, communautés de communes ou d'agglomérations, communes), ainsi que dans leurs établissements publics (centres communaux d'action sociale (CCAS), offices publics de l’habitat...)

• les emplois sont répartis dans huit filières (voir ci-dessous).

La fonction publique de la Ville de Paris

Cette fonction publique, qui regroupe 51 240 fonctionnaires environ^[14], est rattachée à la fonction publique territoriale, mais possède ses règles propres, justifiées par la spécificité de la Ville de Paris, à la fois commune et département. Ces règles, fixées par le décret n^o 94-415 du 24 mai 1994^[15], sont inspirées tantôt de la fonction publique de l'État, tantôt de la fonction publique territoriale, voire de la fonction publique hospitalière.

La fonction publique hospitalière (FPH)

• titre IV du statut^[16].

• environ 20 % des effectifs

• exerce dans les établissements publics de santé et les établissements publics sociaux ou médico-sociaux : hôpitaux, maisons de retraite, établissements relevant de l'aide sociale à l'enfance, les établissements pour handicapés ou inadaptés et les centres d'hébergement et de réadaptation sociale (ne relevant pas du secteur privé)^[17].

• environ 900 000 agents^[18]

Nouvelle-Calédonie et Polynésie française

Outre ces trois fonctions publiques, il existe en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française d'autres fonctions publiques dont le statut s'inspire fortement de celui de la fonction publique de métropole.

Dans chacun de ces territoires, il existe à la fois des fonctionnaires du territoire et des fonctionnaires des communes ou de leurs groupements. Le statut des fonctionnaires communaux de Polynésie française est de la compétence de l'État qui l'a fixé par l'ordonnance n^o 2005-10 du 4 janvier 2005. Les autres statuts sont de la compétence de chaque collectivité.

Les catégories

Les fonctionnaires sont répartis en trois catégories A, B et C, en fonction du niveau hiérarchique et du niveau de diplôme exigé pour le recrutement par concours externe^[19]. Les concours accessibles à un certain niveau peuvent être pourvus par des diplômés du niveau supérieur (ainsi, des emplois de catégorie B peuvent être pourvus par des personnes ayant un diplôme universitaire).

Ces trois catégories peuvent être accessibles par concours interne ou externe. Les concours externes s'adressent à toute personne remplissant les conditions pour pouvoir se présenter au concours. Les concours internes sont réservés aux fonctionnaires ou agents publics ayant déjà une certaine ancienneté, souvent de l'ordre de trois ans, mais les règles peuvent varier d'un corps ou cadre d'emploi à l'autre. Les conditions de diplômes ne sont plus les mêmes et les épreuves sont plus professionnelles ou moins théoriques.

Ces catégories peuvent être subdivisées en macrogrades, selon le niveau de recrutement et la nature du corps : A+ (cadres supérieurs), A administratif, A technique, B administratif, B exploitation, B technique, C administratif, C exploitation et C technique. Ces macrogrades n'apparaissent pas dans les lois et règlements, mais sont employés usuellement, y compris au sein de l'administration. Toutefois, ces distinctions et leurs intitulés peuvent varier d'une publication à l'autre ou d'une administration à l'autre.

En 2007, la répartition des effectifs dans les différentes fonctions publiques était la suivante :

• Fonction publique de l'État (y compris EPA): catégorie A 50 %, catégorie B 27 %, catégorie C 23 %

• Fonction publique territoriale : catégorie A 9 %, catégorie B 14 %, catégorie C 77 %

• Fonction publique hospitalière : catégorie A 16 %, catégorie B 36 %, catégorie C 48 %^[20]

La catégorie A

Le recrutement s'effectue sur concours externes et internes, ainsi qu'aux choix, et nécessite, en ce qui concerne le concours externe, la possession d'un diplôme justifiant généralement d'au moins trois années d'études supérieures, plus rarement deux, parfois quatre ou plus. Par facilité de langage, on parle parfois de catégories « petit A », A, A+ (ou A’) ou encore A++ en fonction du niveau de responsabilité et d'autorité du corps de fonctionnaires concernés. Ces classements ne portent pas toujours les mêmes noms ; ils ne reposent pas sur des éléments très précis et peuvent varier d'une publication à l'autre.

D'après le site de la Direction générale de l'Administration et de la Fonction publique^[21], la catégorie A comprend quatre groupes.

Catégorie A supérieure

Ces corps accèdent aux rémunérations « hors échelle B et supérieur » (voir plus bas). Ils sont accessibles soit directement par la voie de l'École nationale d’administration (ENA), de l'Institut national des études territoriales (INET) et de l'École des hautes études en santé publique (qui a absorbé l'École nationale de la santé publique) ou de grandes écoles comme l'École polytechnique ou les écoles normales supérieures, ou encore des concours nationaux d'agrégation ou d'inscription sur la liste de qualification par le Conseil National des Universités permettant le recrutement d'un professeur des universités, soit par le « tour extérieur » soit après inscription sur une liste d'aptitude pour les fonctionnaires les plus méritants. La mobilité entre les différents corps détaillés ci-dessous est de plus en plus fréquente, à raison de l'alignement progressif des conditions statutaires les régissant. La nomination aux plus hautes fonctions de l’État se fait principalement en leur sein.

1) Corps de direction des administrations : corps préfectoral, corps diplomatique, administrateurs civils, administrateurs territoriaux, directeurs d'hôpital, administrateurs des finances publiques, administrateurs des affaires maritimes, recteurs, commissaires de police, conservateurs généraux des bibliothèques, conservateurs généraux du patrimoine.

2) Corps de magistrats administratifs : membres du conseil d'État et conseillers des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel.

3) Corps de magistrats des comptes : magistrats à la Cour des Comptes et magistrats auprès des chambres régionales et territoriales des comptes.

4) Grands corps techniques de l'État : ingénieurs des mines, ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts, administrateurs de l'INSEE, commissaires contrôleurs des assurances, ingénieurs de l'armement.

5) Corps d'inspection générale : inspecteurs généraux des finances, inspecteurs généraux de l'éducation nationale, inspecteurs généraux de la police nationale, ...

6) Corps supérieurs de l'éducation et de la recherche (corps post-doctoraux de rang magistral, sommet HEE): professeurs des universités et directeurs de recherche.

7) Corps d’encadrement supérieur : architectes urbanistes de l’État.

On peut également ajouter les corps d'officiers militaires (Terre,Mer,Air,Gendarmerie, services communs)

Catégorie A prime

Elle désigne des corps à recrutement direct (agrégés par exemple) ou des emplois de débouchés du A type, avec un indice terminal brut supérieur à 966 : soit 985 (dit indice sommital atypique) ou 1015, voire quelques échelons (ou grades) fonctionnels en hors échelle A ou B. En outre, ce sont ces grades qui peuvent permettre d'accéder aux corps A supérieur par le « tour extérieur » ou une liste d'aptitude.

• exemples:

1) Corps d'encadrement supérieur des administrations : conseillers d'administration (affaires étrangères, équipement, intérieur, défense, éducation) ; directeurs territoriaux ; administrateurs-adjoints des finances publiques ou inspecteurs divisionnaires des finances publiques hors classe (grade sommital atypique 985, ouverts à des emplois en 1015, HEA et HEB pour les administrateurs-adjoints) ; directeurs départementaux de la Direction des Douanes et Droits indirects ; Directeurs interrégionaux des services pénitentiaires

2) Corps de l'enseignement ou de la recherche (échelon sommital en 1015 et HEA) et d'encadrement scolaire : maitres de conférences (HEA), chargés de recherche (1015), ingénieurs de recherche (HEA), professeurs agrégés du second degré et professeurs agrégés hors classe ou professeurs de chaire supérieure (grille atypique avec échelon sommital HEA mais échelons inférieurs aux corps A supérieur) ; personnels de direction des collèges et lycées (HEA et accès HEB grâce aux bonifications indiciaires), inspecteurs de l'éducation nationale (HEA).

Catégorie A type

Elle regroupe des corps d'encadrement et de conception, qui forment l'essentiel des cadres de l'État, et des professions intellectuelles. Elle comporte le plus souvent deux grades : le 1er grade culmine à l'indice brut 801 et le 2nd grade à l'indice brut 966.

• exemples : ingénieur (divisionnaire) des travaux publics de l'État, ingénieur du contrôle de la navigation aérienne, officiers de police, attachés (principaux) d'administration centrale ou d'administration hospitalière, inspecteurs (principaux) de la Direction générale des Finances publiques, des Douanes, du Trésor ou des Impôts, attachés territoriaux (principaux), secrétaire des affaires étrangères, professeur certifié (classe normale et hors classe) et assimilé (professeur des écoles, de lycée professionnel, conseiller principal d'éducation), ingénieur d'études, directeur des soins, directeurs des services pénitentiaires de classe normale.

Catégorie « petit A » ou « A atypique »

Cette catégorie regroupe des corps qui n'atteignent pas l'indice brut 966 et sont souvent un débouché (ou une spécialisation) pour des personnels issus de la catégorie B.

• exemples : cadre et cadre supérieur de santé, infirmier, sage femme, conseiller de service social, assistant ingénieur^[22].

La catégorie B

Le recrutement s'effectue sur concours externe et interne en justifiant de la possession du Baccalauréat ou équivalent, ou le plus souvent aujourd'hui d'un diplôme de bac+2 au moins.

• Le Nouvel Espace Statutaire NES de la catégorie B. Mis en œuvre, au plus tard le 1er janvier 2012, il comprendra trois grades. Actuellement, le recrutement dans les corps de catégorie B est toujours réalisé dans le premier grade de ces corps. Avec le Nouvel Espace Statutaire, il sera possible d’accéder, directement, par concours au premier comme au deuxième grade, le premier grade correspondant à un recrutement au niveau bac et le deuxième à un recrutement au niveau bac+2. Il mettra fin à la distinction qui prévaut actuellement entre les corps dits de « B-type », recrutant au niveau du baccalauréat, et les corps relevant du classement indiciaire intermédiaire (B-CII).

• La catégorie CII (classement indiciaire intermédiaire) : technicien supérieur, greffier, assistant social, éducateur spécialisé ou de jeunes enfants.

• La catégorie B type : rédacteur, secrétaire administratif, adjoint des cadres hospitaliers, assistant de bibliothèque, contrôleur des impôts, moniteur éducateur^[22].

La catégorie C

Recrutement sur concours de niveau diplôme national du brevet ou CAP/BEP ou sans concours. Certains corps s'étendent sur un niveau intermédiaire entre la catégorie C et la catégorie B-type. Il s'agit de corps ou grades de débouché correspondant au « Nouvel espacement indiciaire » (NEI) institué en 1990 par les « accords Durafour », du nom du ministre Michel Durafour.

• exemples d'emplois de catégorie C : adjoint administratif, adjoint technique, adjoint du patrimoine, agent des services techniques, auxiliaire de puériculture, surveillant de l'administration pénitentiaire, les agents et les gradés subalternes de la police municipale jusqu'au grade de brigadier chef principal. Les gradés de haut rang de la police municipale figurent en catégorie B et A.

Corps, cadres d'emplois, emplois et grades

Principe

Traditionnellement, la fonction publique en France dérive des principes de la fonction publique de l'État.

Celle-ci est divisée en corps de fonctionnaires. Chaque corps est classé dans l'une des catégories A, B et C. Dans un même corps existent un ou plusieurs grades ou classes. Chaque grade correspond à des emplois. C'est la distinction fondamentale de la fonction publique de carrière : le grade (dont le titulaire est propriétaire et dont il ne peut être privé que pour des raisons précises et réglementées : révocation, démission ou radiation pour cause de départ en retraite) et l'emploi (l'affectation sur un emploi correspondant au grade considéré, qui relève de l'administration après consultation de la commission paritaire compétente — qui n'est en droit que consultative).

En plus du statut général de la fonction publique (dispositions communes de 1983 et dispositions spécifiques à chaque fonction publique), il existe en effet un statut particulier du corps, du cadre d'emplois ou de l'emploi qui en détermine les règles particulières internes (conditions de recrutement, durée et condition du stage, titularisation, modalités et règles d'avancement, sanctions disciplinaires...).

Corps, cadres d'emplois et emplois fonctionnels

Le corps est la base d'organisation de la fonction publique de l'État, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de la ville de Paris.

Ainsi, il existe un corps des professeurs agrégés (de l'enseignement secondaire), un corps des maîtres de conférences des universités, le corps préfectoral, etc.

Dans la fonction publique territoriale, les cadres d'emplois jouent le même rôle que les corps et sont regroupés par filière professionnelle (Administrative, technique, sport, animation, médico-social, culture, police municipale, sapeurs-pompiers).

Au-delà des corps et des cadres d'emplois, il existe des emplois fonctionnels. Ce type d'emploi fonctionnel est généralement prévu pour des fonctions d'encadrement supérieur. Les dispositions statutaires sont propres à un emploi ou à un nombre déterminé d'emplois, ce qui permet des fonctions et souvent une rémunération spécifiques. Ces emplois sont pourvus par détachement de fonctionnaires (qui gardent alors en outre leur corps ou cadre d'emplois d'origine) ou par recrutement direct.

Grades, classes et échelons

Chaque corps ou cadre d'emplois peut soit comporter un grade unique soit être divisé en grades ou classes hiérarchisés.

La plupart des corps comprennent des grades ou des classes. La différence entre le grade et la classe est que le grade correspond théoriquement à l'exercice de fonctions ou de responsabilités de niveau différent, ce qui n'est pas le cas d'une classe à l'autre. Pour le reste, les grades et les classes fonctionnent sur le même principe.

Ainsi, les corps des professeurs des écoles, des professeurs certifiés et des professeurs agrégés comportent une classe normale et une hors-classe. De la même façon, le corps des inspecteurs des impôts comporte plusieurs grades parmi lesquels une classe normale et un principalat accessible par examen professionnel ou par inscription au tableau d'avancement.

Typiquement, les grades ou classes supérieurs de chaque corps sont contingentés et ne peuvent représenter qu'une certaine proportion maximum du corps. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) tend à modifier les dispositifs existants en leur substituant un ratio promus/promouvables. Ce principe, d'abord prévu pour les fonctionnaires de l'État, est appliqué également dans les autres fonctions publiques.

Chaque grade ou classe comporte plusieurs échelons, ces échelons étant parfois eux-mêmes divisés en chevrons.

La carrière

Entrée dans la fonction publique

Recrutement

Le mode général de recrutement des fonctionnaires est le concours. Les concours externes sont réservés aux titulaires d'un diplôme, tandis que les concours internes sont destinés aux fonctionnaires et agents assimilés pouvant justifier d'une ancienneté requise dans un grade de niveau inférieur. Les concours comprennent généralement des épreuves écrites d'admissibilité et des épreuves orales d'admission. Il peut exister un troisième concours pour les personnes ayant déjà une expérience professionnelle hors de la fonction publique.

Certains grades de la catégorie C peuvent cependant faire l'objet d'un recrutement sans concours ; recrutement direct sur certains corps d'accueil peu qualifiés, ou par le biais d'un contrat dit PACTE (parcours d’accès aux carrières territoriales, hospitalières et de l’État) assorti d'une formation qualifiante^[23]. De même certains candidats reconnus travailleurs handicapés et remplissant les conditions de diplôme requises peuvent être recrutés sans concours pour un contrat avant, éventuellement, d'être titularisés.

Dans la fonction publique territoriale, les candidats externes ou internes passent des concours organisés soit par les centres de gestion de la fonction publique territoriale départementaux ou interdépartementaux, soit, plus rarement et pour les plus importantes d'entre-elles, par les collectivités où les postes sont à pourvoir. Seuls les concours pour les cadres d'emplois de catégorie A+ sont organisés à l'échelon national par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). S'ils sont reçus, et éventuellement après formation, les candidats sont inscrits sur une liste d'aptitude. Ceci leur permet de postuler dans les collectivités territoriales et leurs groupements, mais ne leur assure pas d'avoir un poste. Ceux qui n'ont pas eu de poste avant l'établissement de la liste d'aptitude suivante ne sont pas recrutés et sont appelés familièrement les reçus-collés.

Stage et formation initiale

Sauf exception, les fonctionnaires recrutés sont dans un premier temps stagiaires. La durée du stage est généralement d'un an, mais elle peut être de six mois seulement ou inversement monter à dix-huit mois voire plus, notamment quand le passage par une école est nécessaire. Pendant le stage, qui peut être assimilé à une période d'essai, l'autorité de nomination peut demander le licenciement, si elle estime établie l'insuffisance professionnelle de l'agent, ou pour un motif disciplinaire. Le licenciement ne peut toutefois survenir qu'une fois accomplie plus de la moitié du stage.

Les fonctionnaires stagiaires peuvent être astreints à suivre une formation initiale. C'est le cas notamment de fonctionnaires, en particulier de catégorie A qui passent, après recrutement, un temps de formation supplémentaire au sein d'écoles de la fonction publique. Ils sont appelés « élèves fonctionnaires stagiaires ».

Certains de ces élèves fonctionnaires ne sont pas encore intégrés dans un corps. Durant le temps où ils sont sous ce statut, ils complètent leur formation ou participent à des activités de recherche. L'entrée dans un corps se fait à la sortie de l'école, soit après avoir passé un nouveau concours, soit en choisissant une carrière en fonction du rang de classement à la sortie de l'école.

Les fonctionnaires territoriaux doivent suivre une formation d'intégration et de professionnalisation qui comprend une partie commune à tous les cadres d'emplois de cinq jours minimum et une partie de professionnalisation définie par le statut particulier et qui peut être dispensée au moment où le fonctionnaire est appelé à exercer des responsabilités plus importantes. Cette formation remplace l'ex-formation initiale d'application (FIA).

Dans la fonction publique territoriale, la période de « stage » doit faire l’objet de 3 évaluations, à la fin du 3^e mois, à la fin du 6^e mois et à la fin du 10^e mois^{Référence nécessaire}. Les évaluations doivent être faites par le tuteur désigné lors de la prise de poste de l’agent et un double doit être communiqué à l’agent à la signature.

Titularisation

À l'issue du stage, le stagiaire a vocation à être titularisé. Le fonctionnaire stagiaire peut être licencié pour insuffisance professionnelle lorsqu'il est en stage depuis un temps au moins égal à la moitié de la durée normale du stage. Le licenciement est prononcé après avis de la commission administrative paritaire (CAP) compétente pour le corps ou le cadre d'emplois dans lequel l'intéressé a vocation à être titularisé. Lorsque le fonctionnaire stagiaire a, par ailleurs, la qualité de titulaire dans un autre corps, cadre d'emplois ou emploi, il est mis fin à son détachement, et il est réintégré dans son corps, cadre d'emplois ou emploi d'origine, dans les conditions prévues par le statut dont il relève. Il n'est pas versé d'indemnité de licenciement^[24].

Les travailleurs handicapés peuvent être recrutés sous contrat, renouvelable une fois, sur des emplois publics de catégorie A, B ou C. La durée du contrat est équivalente à la période de stage effectuée pour le même emploi par un lauréat de concours. À l’issue du contrat, le travailleur handicapé peut être alors engagé sur un emploi de titulaire (c'est le jury composé du DRH et du chef de service qui apprécient l’aptitude professionnelle de l’agent et procèdent à sa titularisation si le candidat a su faire la preuve de sa compétence). En cas de refus de titularisation, la commission administrative paritaire est obligatoirement saisie^[25].

Déroulement de carrière

Rémunération

Le fonctionnaire perçoit mensuellement:

• un traitement de base : à chaque échelon correspond un indice de traitement exprimé en points. Le montant brut de ce traitement est calculé en multipliant le nombre de points d'indice par la valeur du point, commune à tous les fonctionnaires ;

• une indemnité de résidence en fonction du lieu d'exercice ;

• un supplément familial de traitement pour ceux qui sont chargés de famille ;

• un régime indemnitaire qui varie selon l'employeur, le corps ou cadre d'emplois et le grade : ce dernier a des dénominations variées ainsi que des modalités d'attribution et un montant différent selon les corps et grades^[26]. Le décret n^o 2008-1533 du 22 décembre 2008 à créé la Prime de fonctions et de résultats (PFR), qui a vocation à se substituer aux multiples primes existantes pour les fonctionnaires de l'État ;

• la nouvelle bonification indiciaire (NBI) est allouée à certains fonctionnaires.

Positions

Tout fonctionnaire est, à un instant donné, dans une des six positions suivantes :

• activité : le fonctionnaire occupe un emploi qui correspond à son grade, et perçoit une rémunération associée. Le fonctionnaire peut, avec son accord, être mis à disposition par son administration d'origine à une autre administration ou organisme poursuivant un but d'intérêt général, mais reste rémunéré et noté par son administration d'origine ; dans un tel cas, il reste en position d'activité ;

• détachement : le fonctionnaire occupe un emploi en dehors de son administration d'origine, et il est rémunéré par l'organisme dans lequel il travaille effectivement, mais continue de bénéficier parallèlement de l'avancement et des droits à la retraite de son corps d'origine ; sa rémunération par l'organisme dans lequel il est détaché reste comparable à la rémunération qu'il est susceptible de percevoir dans son corps d'origine ;

• hors cadre : le fonctionnaire occupe un emploi dans lequel il aurait pu être détaché, mais accumule ses droits à pension etc. suivant les règles de l'organisme dans lequel il est placé ; c'est essentiellement le cas de hauts fonctionnaires exerçant dans divers organismes ;

• disponibilité : le fonctionnaire, temporairement, n'occupe pas d'emploi dans son administration d'origine, n'est pas rémunéré, n'accumule pas de droit à pension (retraite) ni d'avancement ; c'est notamment le cas des disponibilités pour convenances personnelles (éducation des enfants etc.).

• accomplissement du service national et des activités dans la réserve opérationnelle pour le service national ou des activités de réserve;

• congé parental (auquel est assimilé le « congé de présence parentale »).

Formation continue

Le droit à la « formation professionnelle tout au long de la vie » est reconnu aux fonctionnaires. Il peut prendre différentes formes comme le droit individuel à la formation, le congé individuel de formation, la préparation aux concours et examens professionnels, des sessions de formations dans les écoles de la fonction publique.

Évaluation

La règle générale est qu'un fonctionnaire est noté et évalué par sa hiérarchie. Cette évaluation peut influer sur son éventuelle promotion.

Toutefois, le décret n^o 2007-1365 du 17 septembre 2007^[27] a suspendu à titre expérimental la notation dans une partie de la fonction publique de l'État, et ce jusqu'en 2009. Le principe de l'évaluation des fonctionnaires n'est toutefois pas remis en cause. Les personnels enseignants des enseignements primaire et secondaire continuent de faire l'objet de notation et d'inspection comme auparavant.

Avant même cette réforme, pour certains corps, notamment ceux des enseignants-chercheurs du supérieur, et des chercheurs des établissements publics à caractère scientifique et technologique, la technicité des travaux des fonctionnaires concernés, ainsi que l'impératif de préserver leur indépendance vis-à-vis du pouvoir politique, ont conduit à prévoir leur évaluation par des instances spécifiques (dans ce cas, par des instances scientifiques et universitaires).

Avancement et promotion

Il existe trois formes d'évolution professionnelle : l'avancement d'échelon, la promotion de grade ou de classe, le passage à un autre corps ou cadre d'emploi de niveau supérieur.

L'avancement d'échelon se fait principalement à l'ancienneté, l'ancienneté requise pouvant, dans la plupart des corps ou cadres d'emplois, être modulée en fonction de l'évaluation hiérarchique. avec, le cas échéant, des majorations ou réductions de durée moyenne d'échelon, voire des contingents de promotion (grand choix, choix, ancienneté dans les corps enseignants).

L'avancement de classe ou de grade se fait au choix, c'est-à-dire en fonction de l'appréciation hiérarchique. Le fonctionnaire doit remplir certaines conditions : avoir atteint un échelon déterminé, éventuellement y être resté un temps déterminé, avoir suivi une formation et éventuellement avoir passé un examen. L'avancement de grade s'effectue par inscription sur une liste d'aptitude, examen de sélection professionnelle ou par concours professionnel.

Enfin, il est possible de passer dans un corps ou cadre d'emploi supérieur en passant un concours interne, ou plus exceptionnellement, par promotion au choix. Ce type de promotion est souvent réservé aux fonctionnaires qui, outre des conditions d'échelon atteint et de temps passé dans cet échelon, ont atteint un âge déterminé et/ou une ancienneté globale dans la fonction publique.

Sortie de la fonction publique

La carrière d'un fonctionnaire s'achève par sa « radiation des cadres ». Elle peut intervenir suite à :

• un départ à la retraite prononcé soit à la demande du fonctionnaire lorsqu'il a accompli le minimum de service requis ou, dans certains cas, s'il ne peut plus travailler, soit d'office lorsque le fonctionnaire a atteint la limite d'âge, soit par anticipation pour motifs disciplinaires ;

• une démission ;

• un licenciement pour abandon de poste ou pour insuffisance professionnelle, ou une révocation pour faute grave ; cette dernière décision est prise après avis d'un conseil de discipline, devant lequel un fonctionnaire peut être traduit en cas de faute ;

• un décès du fonctionnaire.

Le projet de loi sur la mobilité et les parcours professionnels dans la fonction publique engagé en 2008 prévoyait qu'un fonctionnaire puisse être licencié après avoir refusé trois propositions d'emploi lorsqu’il serait placé en réorientation professionnelle^[28]. La loi adoptée ne prévoit finalement plus en pareil cas le licenciement : le fonctionnaire est mis à la retraite s'il peut bénéficier d'une pension à taux plein ; sinon il est placé d'office en disponibilité (il n'est plus rémunéré, mais n'a pas quitté la fonction publique et peut être réintégré dans un corps à tout moment)^[29],[30].

Droits et garanties du fonctionnaire

Droits professionnels

Droits à rémunération

Le fonctionnaire perçoit un traitement (et non un salaire) qui sera en fonction de son échelon, de son grade et de la catégorie auxquels il appartient, à l'intérieur d'une grille indiciaire, appelée indice de traitement. A cette rémunération de base vont s'ajouter des suppléments et des indemnités qui sont différentes selon le fonctionnaire (voir plus haut).

Le fonctionnaire bénéficie de son traitement une fois le service fait, c'est-à-dire en fin de mois. En cas de grève, le fonctionnaire ne perçoit pas son traitement. Dans la fonction publique de l'État est appliquée la règle du « trentième indivisible », ce qui fait qu'une grève de quelques heures seulement entraîne la suppression du traitement correspondant à la journée entière. Cette règle n'est pas appliquée partout dans la fonction publique territoriale et hospitalière.

Droits aux pensions civiles et militaires

Le fonctionnaire de l'État admis à la retraite a droit à une pension civile (voir ci-après) s'il justifie soit de quinze années de services publics soit d'une infirmité. Les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers touchent une retraite servie par la CNRACL.

Droits à la protection fonctionnelle

Le fonctionnaire publique se voit bénéficier d'un droit à être protégé, lors de sa mission, par sa hiérarchie.

Son autorité hiérarchique lui vaut intégrité physique et morale lors de ses diverses missions.

Autres droits professionnels

Droits et libertés fondamentales du fonctionnaire

Liberté de conscience et d'opinion

Conformément au Préambule de 1946, le fonctionnaire dispose du droit à ne pas être lésé dans son emploi en raison de ses croyances et de ses opinions. Il a notamment le droit d'appartenir à un parti politique (CE, 1954, Guille : l'appartenance d'un fonctionnaire au parti communiste ne saurait être constitutive d'une faute disciplinaire), à une association culturelle etc... L'administration ne saurait refuser l'autorisation de concourir à un emploi de fonctionnaire en raison de ses opinions politiques (CE, 1954, Barel) et ne doit pas rassembler dans le dossier du fonctionnaire des éléments sur ses opinions (CE, 1962, Chéreul).

Liberté d'expression

Liberté de groupement et droit syndical

Droit à la participation

En conformité avec le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 qui prévoit la participation des travailleurs à la détermination de leurs conditions de travail et à la gestion des organismes où ils travaillent, il existe des organes où siègent des représentants des fonctionnaires.

Ces organes sont notamment les conseils supérieurs de la fonction publique, les commissions administratives paritaires, les comités techniques paritaires, les comités techniques d'établissement, les comités d'hygiène et de sécurité et les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail. Cette organisation doit, en vertu de la loi n^o 2010-751 du 5 juillet 2010, évoluer d'ici à 2013 : instauration d'un conseil commun de la fonction publique pour les sujets intéressant l'ensemble des fonctionnaires, remplacement des comités techniques paritaires par des comités techniques, généralisation des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail aux deux autres fonctions publiques, changement du mode de désignation des représentants).

Les fonctionnaires bénéficient également de l'action sociale, qui est gérée par des organes, souvent constitués sous forme associative, où les fonctionnaires sont représentés.

Droit de grève

Les fonctionnaires ont pour la plupart le droit de grève. Toutefois, un mouvement de grève doit être précédé d'un préavis de cinq jours au moins ; en outre, dans certains services, chaque agent doit déclarer en avance son intention de faire grève.

Certains fonctionnaires, comme ceux des services actifs de la police nationale, n'ont pas le droit de grève.

Obligations du fonctionnaire

Les différentes obligations

Les fonctionnaires sont soumis à des obligations éthiques dans et hors l'exercice de leurs fonctions.

Obligation de se consacrer à sa fonction

Cette règle qui interdit en principe le cumul d'un emploi public et d'une autre activité (publique ou privée) apparait d'abord dans la jurisprudence (CE, 1936, Caroillion : il appartient « à l'administration de veiller à ce que les fonctionnaires s'acquittent correctement et intégralement de leurs fonctions et notamment ne se livrent pas à des opérations commerciales »). Elle est confirmée dans le décret-loi du 29 octobre 1936, interdisant le cumul des fonctions, des rémunérations, des pensions, édicté par le gouvernement de Léon Blum, aussi bien pour « prévenir le risque de non dévouement exclusif au service » selon la formule de Chapus, que dans le contexte de la crise des années 1930, pour réduire le nombre de demandeurs d'emplois.

Le principe figure désormais à l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 : l'agent public (qu'il soit titularisé ou non) doit consacrer l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui ont été confiées par une collectivité publique. Il connait cependant plusieurs exceptions :

• L'agent public peut produire des œuvres scientifiques, littéraires et artistiques.

• Il peut délivrer une prestation intellectuelle (expertise, enseignement, consultations), mais selon la jurisprudence administrative, uniquement dans son domaine de compétence (ainsi un policier ne saurait s'improviser moniteur de ski, CE, 1994, Coutellier).

• Les corps enseignants, techniques et scientifiques peuvent exercer une profession libérale dès lors qu'elles découlent de l'exercice de leur fonction.

• Les agents contractuels des services publics administratifs à temps non complet peuvent compléter leur rémunération en exerçant à temps partiel une activité privée.

Obligation de désintéressement

L'obligation de désintéressement figurait déjà dans l'ordonnance de 1302 de Philippe le Bel et figure aujourd'hui également à l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 : leur est interdit « La prise, par eux-mêmes ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l'administration à laquelle ils appartiennent ou en relation avec cette dernière, d'intérêts de nature à compromettre leur indépendance.», ce qui correspond à la prise illégale d'intérêt du 432-12 et 13 NCP. L'arrêt CE, 1996, Sté Lambda étend l'obligation à toutes les positions statutaires de la fonction publique, l'obligation de désintéressement étant auparavant mal respectée dans la Haute fonction publique, annulant un décret présidentiel nommant un inspecteur des finances en détachement au poste de sous-gouverneur du Crédit foncier de France.

Les devoirs d'obéissance et de désobéissance

L'article 28 de la loi du 13 juillet 1983 consacre un devoir d'obéissance : « le fonctionnaire doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ». Le devoir d'obéissance ne suppose donc pas un suivisme aveugle, et le statut général des militaires français comporte également l'exception du devoir d'obéissance lorsque l'ordre est manifestement illégal ou contraire aux coutumes de la guerre et aux conventions internationales.

L'arrêt du Conseil d'État du 10 novembre 1944, Langneur, précise l'étendue de ce "devoir de désobéissance", en indiquant que les deux conditions (ordre manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public) doivent être remplies chacune pour que le fonctionnaire soit dans l'obligation de désobéir (cas d'un employé municipal qui avait été licencié suite à son refus opposé au maire d'inscrire sur la liste des demandeurs d'emplois à aider des personnes qui ne pouvaient y prétendre).

Une seconde limite est posée par le droit de retrait des fonctionnaires (confirmé par un décret du 9 mai 1995) lorsqu'un ordre les mettrait dans une situation dangereuse, droit qui est logiquement refusé aux fonctionnaires remplissant une mission par nature dangereuse (policiers, pompiers, militaires...).

L'obligation de loyauté

Les juridictions internes (CE, 1935, Defrance : sanction d'une fonctionnaire de la Défense qui avait clamé que « le drapeau rouge abattra l'ignoble drapeau tricolore ») et la CEDH, (CEDH, 1995, Vogt c/ Allemagne) confirment un principe non contenu par les textes français voulant que le fonctionnaire puisse être révoqué dès lors qu'il ferait preuve par sa parole et ses actions de déloyauté envers les institutions démocratiques et républicaines. CE, 1957, Bousquet introduit même une présomption de déloyauté à l'encontre d'un ancien secrétaire général de la police de Vichy.

L'obligation de réserve

Il s'agit d'une invention prétorienne (CE, 1935, Bouzanquet) encadrant la liberté d'expression des fonctionnaires en dehors du service : elle exige une retenue plus ou moins absolue selon la fonction exercée, dans l'expression d'opinion au sujet de l'administration. Ainsi, avait manqué au devoir de réserve, une chargée de mission auprès du préfet de Belfort qui avait dénoncé vertement la suppression du ministère des droits de la femme.

L'obligation tend à être intense pour les emplois fonctionnels dans la FPT et les emplois à discrétion du gouvernement (comme les préfets) ainsi que les fonctionnaires "en uniforme". Elle est beaucoup plus lâche pour les représentants syndicaux (CE, 1956, Bodaert).

L'obligation de neutralité

Ce principe de valeur constitutionnelle (corollaire du principe d'égalité) impose une restriction de la liberté d'opinion politique ou religieuse des fonctionnaires afin de préserver la neutralité du service public.

Obligation de discrétion professionnelle

L'article 26 de la loi du 13 juillet 1983 dispose d'une autre limite à la liberté d'expression :

« Les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel dans le cadre des règles instituées dans le code pénal.

Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions »

Cette obligation de discrétion ne peut être levée que sur ordre du supérieur hiérarchique.

La sanction du non-respect des obligations

En cas de non-respect de ces obligations, le fonctionnaire s'expose à des sanctions disciplinaires, délivrée de plein droit par l'autorité investie du pouvoir de nomination. Cette autorité apprécie discrétionnairement la réalité des faits et s'ils sont de nature à justifier une sanction. Le juge de l'excès de pouvoir peut être amené à contrôler cette sanction : il s'agit d'un contrôle de légalité restreint.

Les sanctions disciplinaires

Les sanctions disciplinaires affectent le déroulement de la carrière d'un fonctionnaire et à la différence des fautes disciplinaires qui ne sont pas définie par les textes, sont établies le Statut Général en quatre groupes :

• L'avertissement et le blâme.

• La radiation du tableau d'avancement ; la baisse d'échelon ; l'exclusion temporaire pour une durée maximale de 15 jours ; le déplacement d'office.

• La rétrogradation et l'exclusion temporaire pour une durée de 6 mois à 2 ans

• La mise en retraite d'office et la révocation

La procédure de sanction disciplinaire

Le déclenchement est à la discrétion de l'administration dont relève l'agent fautif et les sanctions peuvent être prises par elle-même, par une autorité supérieure ou par une juridiction disciplinaire.

Une mesure de suspension administrative peut être prise à l'encontre de l'agent fautif pour une durée maximale de 4 mois afin de l'écarter du service dans l'attente du prononcé de la sanction.

Trois garanties rapprochent la procédure disciplinaire de la procédure juridictionnelle :

• Le principe du contradictoire : selon le statut de 1983, le fonctionnaire a droit à la communication de son dossier avant toute mesure disciplinaire, mais aussi toute mesure non disciplinaire prise en considération de sa personne. Par ailleurs un conseil de discipline doit être saisi avant tout prononcé d'une sanction relevant au moins du second groupe, conseil auquel participe les membres de la commission administrative paritaire dont relève le fonctionnaire et qui rend un avis motivé à l'autorité rendant la sanction.

• L'appel devant le Conseil supérieur de la fonction publique de l'État ou le Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière ; devant une commission de recours pour la fonction publique territoriale.

• La sanction doit être motivée.

Sont soumis à des règles spécifiques de sanctions et de procédure disciplinaire :

• les enseignants-chercheurs ;

• les magistrats de l'ordre administratif.

Effectifs des fonctionnaires français

Éléments de comparaison européenne

La France est le pays d'Europe comptant le plus d'agents de la fonction publique. L'Allemagne, bien qu'ayant une population plus importante, n'arrive qu'en seconde position (mais l'armée allemande a un effectif faible) avec 4,364 millions d'agents^[31]. Proportionnellement à la population totale, la Finlande en compte davantage (les fonctionnaires y représentent 25 % de l'emploi total, 20 % en France).

Alors que les effectifs de la fonction publique ont diminué dans beaucoup de pays européens, grâce notamment aux gains de productivité liés à l'informatique, les effectifs en France ont augmenté^[32]. Il faut cependant prendre en compte en France les nombreux effectifs de la fonction publique hospitalière qui ne sont pas forcément comptabilisés comme fonctionnaires dans les autres États membres.

Politique de réduction des effectifs

Les traitements et retraites des fonctionnaires représentent 43 % des dépenses de l'État français. La réduction du nombre de fonctionnaires est donc un axe essentiel de la politique du Président Nicolas Sarkozy pour réduire les dépenses publiques, avec pour objectif de revenir « au même nombre de fonctionnaires qu'en 1992 », quand François Mitterrand était président.

Le gouvernement Fillon s'est fixée depuis 2007 la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire d’État sur deux partant à la retraite. , inscrite dans la révision générale des politiques publiques (RGPP). Si l'Enseignement supérieur et la Justice devraient être relativement épargnés, plus de 50 % des fonctionnaires quittant les ministères des Finances, de la Défense, du Développement durable ou encore des Affaires étrangères ne devraient pas être remplacés^[33].

Grâce à cette règle, le gouvernement table, en 2012, sur une économie brute de 970 millions d'euros sur un budget total de 117,8 milliards d'euros pour la fonction publique d’État^[34]. Le gouvernement Fillon a ainsi supprimé près de 150 000 postes sur la période 2007-2012. L'éducation nationale a ainsi perdu 52 000 agents entre 2007 et 2011.

Dans son "Livre noir de la révision générale des politiques publiques", diffusé début septembre 2011, le syndicat Force ouvrière évalue à 500 000 le nombre d'emplois publics détruits entre 2007 et 2013 (en ajoutant, au non-remplacement des agents retraités, les postes vacants non pourvus et les effets des fusions de directions entre ministères).

Le candidat Nicolas Sarkozy s'était engagé, en 2007, à reverser 50 % des économies réalisées aux agents, sous forme de revalorisation salariale. Mais la Cour des comptes et Gilles Carrez, rapporteur général (UMP) de la commission des finances de l'Assemblée nationale, ont calculé que les fonctionnaires ont récupéré plus que prévu en 2009 et 2010.

2007

Le budget 2006 prévoyait 5 000 suppressions de postes de fonctionnaires. Le budget 2007 prévoit de son côté 15 000 suppressions nettes d'emplois dans la fonction publique de l'État, soit environ 0,75 % des effectifs ayant le statut de fonctionnaire ou 0,3 % de la fonction publique). Il s'agit du solde de 4 000 créations de postes dans les secteurs prioritaires (recherche, gendarmerie, police, magistrature) et 19 000 suppressions.

2008

Au 31 décembre 2008, la France comptait 5,3 millions de fonctionnaires. Les effectifs de l'État ont augmenté de 1,4 % depuis 1998, mais ceux des collectivités territoriales ont cru de 40 %. Pour la première fois depuis 1980, les effectifs des trois fonctions publiques (État, territoriale et hospitalière) ont stagné en France en 2008, en augmentant de seulement 1 800 postes.

État

En budget 2008, le gouvernement Fillon a supprimé 28 000 postes de fonctionnaires (équivalents temps pleins, ETP), contre près de 23 000 initialement programmés^[35]. Cette diminution a dû générer 500 millions d'euros d'économies^[36].

Selon le budget 2009, 68 500 fonctionnaires partiront en retraite et un départ sur deux ne sera pas remplacé. Le nombre de postes supprimés devrait être de 30 627, ce qui devrait générer une économie nette de 478 millions d'euros. Le taux de non-remplacement des fonctionnaires devrait ainsi continuer d'augmenter: il était de 33 % en 2008 et de 44 % en 2009^[33]. En effet, 90 % des départs en retraite ont été concentrés sur quatre ministères : enseignement scolaire (57 %), défense (17 %), intérieur (8 %) et finances (7 %). La moitié de ces suppressions, soit 17 000 postes, a été trouvée dans l'Éducation nationale^[37].

Fin 2008, les trois fonctions publiques (État, territoriale et hospitalière) employaient 5,277 millions de personnes, une progression de seulement 0,03 % sur 2007, contre une moyenne de 1,3 % par an entre 1998 et 2008. Cette stabilisation est liée à la suppression de 77 500 postes dans la fonction publique de l'État en 2008, qui s'ajoutent aux 61 000 déjà réalisées en 2007, mais aussi d'un ralentissement des créations d'emploi dans les collectivités locales, à 69 000 en 2008 contre 86 000 en 2007. Selon le secrétaire d'État à la Fonction publique Georges Tron, les collectivités territoriales ont créé 340 000 emplois entre 1997 et 2007, « hors transferts de compétences »^[38].

Ainsi, l'État français employait fin 2008 2,4 millions de fonctionnaires d'État, dont 69,5 % de titulaires et 14,1 % de militaires. Ce nombre est inférieur de 1,4 % à celui de 1998, soit une diminution de 35 000 agents en 10 ans (1998-2008).

L'État a supprimé 77.000 postes (-3,1 %) en 2009, notamment grâce au non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite et à la poursuite du transfert de compétences aux collectivités locales.

Les effectifs ont baissé en 2008 dans tous les ministères, à l'exception de la Justice et des services du premier ministre. Les ministères de l'Éducation et de l'Écologie ont connu des réductions de 43 000 et de 23 000 agents, respectivement.

Environ un fonctionnaire d'État sur deux travaille aujourd'hui dans l'Enseignement, un sur cinq à la Défense et un sur onze à l'Intérieur.

Collectivités locales

Les collectivités locales ont créé près de 70.000 postes en 2008^[39].

La fonction publique territoriale employait fin 2008 1,82 million de personnes (+3,9 % par rapport à 2008 et une hausse de 40 % par rapport à 1998). Cette hausse est en partie liée à la deuxième loi de décentralisation (Acte II) intervenue en 2003. Les régions ont vu leurs effectifs augmenté de 1998 à 2008 de 22,5 % en moyenne chaque année et même de 49 % par an depuis 2005 (Elles n'emploient cependant que 4 % de l'ensemble des fonctionnaires territoriaux). Dans plus d'un cas sur quatre, les recrutements intervenus les trois années antérieures à 2008 n'étaient pas lié à un transfert de compétences de l'État^[39].

Fonction publique hospitalière

Dans la fonction publique hospitalière, la progression des ­effectifs en 2008 a été de +1 % sur un an, soit 10 000 agents en plus (soit quatre fois inférieure à celle des collectivités locales). Au 31 décembre 2008, les personnels des hôpitaux publics représentaient 1 million de personnes environ. Ces effectifs ont augmenté de 1,8 % en moyenne chaque année sur les dix dernières années^[39].

2010

Le gouvernement a annoncé un objectif de 34 000 suppressions de postes pour 2010^[35]. Après 30 ans de hausse depuis 1980, les effectifs de la fonction publique se sont stabilisés en 2008. Cependant, le non-remplacement d'un fonctionnaire d'État sur deux partant à la retraite a été compensé par l'augmentation du nombre des agents des collectivités locales.

2012

Le projet de loi de finances 2012 prévoit la suppression de 30 400 postes équivalents temps plein (ETP), contre près de 32 000 en 2011, sur 2,3 millions de fonctionnaires d'Etat: l'éducation nationale (-14 000 ETP), la défense (7 462 ETP), le ministère de l'intérieur (-3 621 ETP) et le ministère du budget (-2 870 ETP) seront les trois secteurs les plus touchés. Par contre, aucun poste n'est supprimé au ministère de la recherche et la justice voit ses effectifs progresser de 515 postes^[34].

Évolution des rémunérations

En 2008, un agent de l'État a perçu en moyenne 2 328 euros net par mois, soit une hausse de 3,7 % en euros courants sur un an et de 0,9 % inflation déduite pour cette année. Un agent territorial gagnait près de 600 euros de moins et un hospitalier, 150 euros. En 2008, les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers ont vu leur traitement net baisser en un an, respectivement de 0,6 % et 0,1 % en euros constants^[39].

Le point d'indice, base de calcul des traitements, est relevé de 0,5 % à partir de juin 2010 mais il ne progressera pas en 2011. Aucune décision n'a été prise pour 2012 et 2013. Une hausse de 1 % du point d'indice représente environ 800 millions d'euros en année pleine pour l'État; le double en incluant les autres employeurs de fonctionnaires (hôpitaux et collectivités territoriales). D'autres éléments participent cependant au pouvoir d'achat des fonctionnaires, comme l'ancienneté, les promotions, les revalorisations de telle ou telle catégorie de personnel^[40].

Selon le gouvernement, le pouvoir d'achat des fonctionnaires devrait progresser de 3,4 % par agent en 2010. Instauré au début du quinquennat, le rattrapage individuel pour les agents dont le traitement progresse moins vite que l'inflation, a lieu tous les ans.

Par ailleurs, dans chaque ministère doit avoir lieu la redistribution de la moitié des économies réalisées grâce au non-remplacement d'un départ en retraite sur deux. Ces économies ont représenté 644 millions d'euros en 2009 et devrait s'élever à environ 500 millions d'euros par an dans les prochaines années^[40].

Retraites

Dans la fonction publique, les départs à la retraite s'échelonnent entre 50 ans (cas de certains services présentent des caractères exceptionnels de dangerosité. Cf. régimes spéciaux) et 65 ans (La limite d'âge de certains hauts fonctionnaires et hauts magistrats est cependant de 68 ans et celle des professeurs au Collège de France est de 70 ans s'ils en font la demande)^[41]. L'âge moyen de départ à la retraite des fonctionnaires civils s'établit pour l'année 2006 à 58 ans et 1 mois, soit en moyenne 2 ans et 10 mois plus tôt que les salariés du secteur privé^[42].

En 2003, la durée de cotisation des fonctionnaires titulaires a été alignée sur celle du régime général, avec un passage progressif à 40 annuités pour une retraite à taux plein. Un fonctionnaire doit avoir travaillé au moins quinze ans comme fonctionnaire pour avoir droit à une pension de la fonction publique. Dans le cas contraire, il est affilié rétroactivement au régime général. Les agents publics contractuels (CDD, CDI) sont également affiliés au régime général. Pour les fonctionnaires une annuité doit correspondre à 12 mois d'activité, à la différence des personnes affiliées au régime général (salariés de droit privé et agents publics contractuels) pour lesquelles, dans certains cas, une période de travail de quelques mois peut compter pour une annuité complète.

Le montant mensuel de la pension des fonctionnaires correspond généralement à 75 % du dernier traitement indiciaire hors primes si ce dernier a été possédé au moins six mois, et si le fonctionnaire a atteint le nombre maximal d'annuités. Le montant de la pension des fonctionnaires est donc calculé sur les six meilleurs mois de leur activité professionnelle, contre les 25 meilleures années pour les salariés du régime général.

En revanche, le nombre d'enfants est mieux pris en compte dans le nombre d'annuités dans le régime général que dans la fonction publique. Le montant mensuel des retenues pour cotisations retraite est moins élevé pour les fonctionnaires que pour les salariés du privé (jusqu'en 2010 7,85 % contre 10,55 %)^[43]. Toutefois ce dernière différence va disparaître, la Réforme des retraites en France en 2010 ayant prévu un strict alignement des deux taux de cotisation à 10,55 %. En 2012 par exemple, le taux de retenu passe à 8,39 %

En revanche, et contrairement au privé, les primes et heures supplémentaires perçues par les fonctionnaires ne sont prises pas en compte pour le calcul du montant de la pension de retraite : elles interviennent seulement et partiellement pour une retraite complémentaire par points depuis 2003 (dans la limite de 20 % du traitement alors qu'elles représentent en moyenne 30 % de celui-ci)^[44].

La Cour des comptes estime à 1 050 milliards les engagements de retraite pour le secteur public, en termes bruts d'ici à 2050. C'est 6 milliards de moins que la précédente estimation. Les deux tiers, environ, sont assurés d'être financés par le système existant. En revanche, la Cour des comptes fixe à 357 milliards les besoins de financement supplémentaires, actualisés en 2050. Les ressources nouvelles nécessaires pourront provenir d'une baisse du montant des pensions, d'un allongement de la durée de cotisation ou d'une augmentation des prélèvements sur les actifs^[45].

Notes et références

Voir aussi

Articles connexes

• État en France
• Liste des ministres français de la Fonction publique
• Traitement dans la fonction publique française
• Direction générale de l'administration et de la fonction publique
• Révision générale des politiques publiques

Bibliographie

• Agnès Gerhards, Le rapport Lambda. Enquête d'une simple citoyenne sur l'Administration de son pays, Seuil, 1987, 290 p. (ISBN 2-02-009552-1)
• François de Closets, Tant et plus. Comment se gaspille notre argent, Grasset/Seuil, 1992, (ISBN 2246464811)
• Denys Lamarzelle, La face cachée de la territoriale, Éditions du Papyrus, août 2005, 115 p. (ISBN 978-2876031630)
• Frédéric Monera, La fonction publique territoriale en 20 leçons, Ellipses, août 2008, 576 p. (ISBN 978-2-7298-3876-8)
• Bernard Letondu, Fonctionnaire moyen. Un attaché d'administration témoigne, L'Harmattan, 2009, 142 p., (ISBN 978-2296094291)
• Zoé Shepard, Absolument dé-bor-dée ! Ou le paradoxe du fonctionnaire, Albin Michel, 2010, 304 p. (ISBN 978-2226206022)

Liens externes

• (fr) Site officiel de la fonction publique
  • (fr) Chiffres-clés 2005 (PDF)
  • (fr) Banque de données juridiques Inter Fonctions Publiques.
  • (fr) Concours de la fonction publique
  • (fr) Trajectoires, la lettre d'information du site fonction-publique.gouv.fr
• (fr) Décret n°85-1229 du 20 novembre 1985 relatif aux conditions générales de recrutement des agents de la fonction publique territoriale
• [PDF] (fr) Structure de l'emploi dans la fonction publique, comparaison sur 7 pays  : analyse de l'évolution de 1980 à 1997, OCDE.

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