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Principe de légalité en droit administratif français
- Wikipedia, 15/01/2012
Ne doit pas être confondu avec Principe de légalité en droit pénal.
En matière administrative, l’action de l’administration n’est pas libre, mais elle peut être subordonnée à un certain nombre de règles, qui l’habilitent à agir, qui déterminent les procédures à suivre, qui fixent des conditions de fond à l’action administrative, et en particulier, qui définissent les droits des administrés. L'administration doit respecter le droit, il existe donc un principe de légalité de l'action administrative.
Cette idée est le fondement de la construction juridique du droit administratif, mais elle ne s’est pas imposée sans difficulté. Historiquement, l’État a manifesté une réelle réticence à être soumis au droit, et au contrôle d’un juge[1]. Mais même aujourd'hui, il existe des zones de « non-droit », où l’administration n’est soumise qu’imparfaitement au respect de la règle de droit. C’est le cas, en droit administratif français, des actes de gouvernement, qui ont pour caractéristique de ne pas pouvoir être soumis au juge administratif, ou bien encore les mesures d’ordre intérieur.
Cependant, on a pu assister au cours du XXe siècle à une multiplication des sources du droit administratif, particulièrement en Europe. Jusqu'à la Seconde guerre mondiale, les systèmes juridiques nationaux s'inspiraient de la doctrine du légicentrisme ; cependant, ils ont par la suite adopté la doctrine du constitutionnalisme, avec un respect effectif et juridictionnalisé de la Constitution. Celle-ci intéressant notamment les rapports entre pouvoirs publics, les juges constitutionnels européens ont nécessairement eu à développer des racines constitutionnelles à l'action administrative. Par ailleurs, la coopération juridique internationale s'est particulièrement développée, notamment par le moyen des traités internationaux. L'intégration régionale européenne impose également à l'administration d'agir pour faire transposer des directives communautaires en droit national. Alors que dans les années 1920, la source exclusive du droit administratif était la loi, le droit international, voire européen ou communautaire, s'impose également de plus en plus à l'administration, et le juge administratif se retrouve corrélativement en position de faire respecter des normes juridiques transnationales à l'administration. Dès lors, face à une telle prolifération des sources du droit, certains auteurs ne nomment plus ce principe « principe de légalité », mais préfèrent l'appellation principe de juridicité de l'action administrative : la loi stricto sensu n'est plus la seule source exclusive du droit administratif, à supposer qu'elle l'ait jamais été ; ce qui importe, dans un État de droit, est que l'administration soit soumise à la règle de droit, qu'elle soit constitutionnelle, internationale, européenne, mais également jurisprudentielle. Cependant, l'expression principe de légalité reste encore aujourd'hui la plus utilisée, bien qu'amenée à être inexacte dans certains systèmes juridiques, dont le système français.
Le principe de la soumission de l'administration à la règle de droit
La soumission de l'administration à la règle de droit relève du « miracle »[2] selon Prosper Weil. En effet, qu'est-ce qui pourrait contraindre l'administration, déjà détentrice de la puissance publique ? Alors que cette puissance publique permet de soumettre les particuliers à l'autorité de la loi, on ne saurait retourner cette puissance, ce Léviathan juridique, contre son détenteur. Qu'est-ce qui peut alors fonder la soumission de l'administration à une règle de droit, qui suppose une autorité pour en sanctionner la violation ?
La doctrine allemande a développé la distinction entre État de droit et État de police.
Dans l’État de police, l’État est affranchi d’une obligation de respecter le droit : c’est un système dans lequel l’administration peut appliquer de manière discrétionnaire toutes les mesures qu’elle juge utile. Mais ce n’est pas un gouvernement arbitraire ou despotique, car il existe une règle de droit ; en revanche, l’État peut changer à sa guise la règle de droit, quand celle-ci ne lui convient plus.
Au contraire, l’État de droit, dans ses relations avec les citoyens, se soumet à un régime de droit : au cœur de la relation entre l’État et les citoyens, il y a le principe que les différents organes de l’État ne peuvent agir qu’en vertu d’une habilitation juridique spéciale. L’administration ne peut faire usage de la force publique que dans les cas prévus par la règle de droit. La puissance se transforme ainsi en une compétence instituée et encadrée par le droit.
Cette règle de droit, dans un État de droit, suppose 2 caractéristiques bien précises :
- Juridicisation des rapports entre l’administration et les administrés.
En particulier, les citoyens doivent avoir les moyens juridiques de forcer les autorités à respecter les règles de droit. Cela veut dire en particulier que l’État de droit suppose de pouvoir recourir à un juge indépendant pour faire sanctionner les abus des autorités publiques.
- Extranéité des règles applicables à l’administration
Les règles appliquées à l’administration ne doivent pas avoir pour seules sources le pouvoir exécutif. Il faut qu’elles émanent d’autorités extérieures à l’administration : le Parlement, les traités internationaux, les juridictions. C’est le modèle que l’on retrouve dans la plupart des sociétés développées : comment est-on passé d’un mouvement despotique à un État de droit ? Par exemple, le courant du droit naturel explique qu’il existe par nature des droits qui dépassent l’État. Cette thèse a notamment été reprise par les défenseurs des droits de l’homme.
Pour Léon Duguit, ce passage de l’état despotique à un état de droit ne peut s’expliquer que dans son contexte économique et social : il va de pair avec le développement de la démocratie politique, qui soumet l’administration et les autorités nationales à la « conscience sociale » (que l'on pourrait appeler aujourd'hui opinion publique).
Les sources de la légalité administrative
Les sources de la légalité administrative sont les normes que le juge administratif peut utiliser pour contrôler les actes administratifs.
Historiquement, en vertu du principe de légalité, les actes devaient respecter la loi. Ce respect s'est étendu aux autres normes juridiques organisées hiérarchiquement.
Les sources écrites
Les sources constitutionnelles
Le juge administratif applique la Constitution de 1958 pour sanctionner tout acte administratif.
Il sanctionne également la violation aux autres normes de valeur constitutionnelles du bloc de constitutionnalité, qui a acquis une valeur juridique par quatre arrêts du conseil d'état. L'Arrêt "condamine", pour la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, l'Arret "Haute cour de République de la Nouvelle Calédonie" reconnait lui la valeur constitutionnelle des PFRLF (Principes Fondamentaux Reconnus Par les Lois de la République), l'Arret dit "Dehaene" le préambule de la constitution de 1946, et l'Arret "Société Eky" le préambule de la constitution de 1958.
Mais selon la théorie de l’écran législatif, le Conseil d’État refuse de sanctionner un acte administratif contraire à la Constitution mais conforme à une loi car il estime que celle-ci fait écran. En effet, cela remettrait notamment en cause le principe de séparation des pouvoirs. Le CE a appliqué pour la première fois cette théorie dans l'arrêt "Arrighi" du 6 novembre 1936
Les sources internationales
Les traités internationaux
Le juge administratif applique les traités internationaux en vertu de l’article 55 de la Constitution qui leur donne une valeur supérieure à celles des lois (C.E 30 mai 1952 Dame Kirkwood). Par conséquent, le juge administratif se déclare compétent pour apprécier la légalité d'un acte administratif au regard de la norme conventionnelle internationale.
La question s’est posée lorsque la loi était postérieure au traité. La jurisprudence administrative et judicaire ont admis la supériorité du traité même lorsque la loi nationale est postérieure. Alors que la Cour de Cassation l’a admis dès 1975 (Arrêt Société Cafés Jacques Vabre), le Conseil d’État ne l’a fait qu’en 1989 avec l’arrêt Nicolo.
Aussi, la jurisprudence l'arrêt Costa contre Enel de la CJCE en 1964 consacre le principe de la primauté du droit communautaire sur les législations nationales.
La coutume internationale peut également être invoquée mais selon l’arrêt Aquarone du C.E de 1997, sa valeur est inférieure à celle de la loi.
Traité et Constitution
Le Conseil d’État a affirmé avec l'arrêt Sarran, Levacher que la Constitution primait sur les traités. Il a été suivi par la Cour de Cassation avec son arrêt Fraisse.
Interprétation des traités
L’interprétation des traités revient au Conseil d’État depuis l'arrêt GISTI du 29 juin 1990. Il est donc mis fin à la précédente situation condamnée par la CEDH où l’interprétation était faite par le gouvernement.
Pour les traités européens, le Conseil d’État doit selon le traité de Rome demander l’interprétation à la CJCE par un renvoi préjudiciel. Après avoir utilisé la théorie de l’acte clair pour s’y soustraire, le Conseil d’État accepte le renvoi préjudiciel en 1990 en conséquence de son revirement jurisprudentiel de l'arrêt Nicolo en 1989.
Le droit dérivé
Le droit dérivé est le droit pris par les organes institués par des traités internationaux. Il a selon l’arrêt Boisdet du Conseil d’État, la même valeur que celle des traités.
La question est plus compliquée pour le droit communautaire dérivé, divisé entre les règlements, les directives et les décisions individuelles.
Les directives communautaires
Les directives ne sont pas applicables directement. Leur effet, c'est-à-dire leur invocabilité n’est pas interprétée de la même façon par la CJCE et le Conseil d’État.
Selon la jurisprudence Van Duyn de la Cour de Justice, les directives sont d’effet direct à partir du moment où elles sont inconditionnelles, et suffisamment claires et précises.
Le Conseil d’État, conformément au traité de Rome refuse l’effet direct aux directives dans l’arrêt Cohn Bendit de 1978. Il va peu à peu contourner sa jurisprudence sans revirer complètement pour admettre l’invocabilité des directives dans presque tous les cas, notamment en distinguant selon la nature de l’acte et par le biais de l’exception d’illégalité.
En 2009, avec l'arrêt Mme Perreux[3], le Conseil d'état accepte pour la première fois de revirer la Jurisprudence Cohn-Bendit et admet l'invocabilité directe d'une directive pour un acte individuel.
Les règlements
Règlements et actes individuels
Les actes administratifs réglementaires ou règlements ont toujours une valeur supérieure à celle des actes administratifs individuels. Cela quelle que soit l’autorité ayant pris l’acte. Ainsi, l’acte réglementaire d’un préfet à une valeur supérieure à celle de l’acte individuel d’un ministre.
Règlements et lois
Les règlements sont toujours inférieurs aux lois. Cependant, il faut distinguer entre les règlements autonomes et les règlements d'exécution. Les premiers interviennent dans un domaine réservé au gouvernement et ils ne peuvent donc être contrôlés que par rapport aux normes supra-législatives. Les seconds peuvent au contraire être contrôlés par rapport à la loi dont ils mettent en œuvre l’application.
Les sources non écrites
La coutume
La question de savoir si la coutume peut être une source de légalité administrative a été très discutée. Défendue par Laubadère, Auby et Drago refusaient quant à eux d’admettre la coutume. Aujourd’hui, toutes les coutumes ont été reprises par des sources écrites.
Les Principes Généraux du Droit
Les Principes Généraux du droit sont des normes dégagées par le Conseil d’État à partir d’un texte.
Ils permettent un contrôle par le juge administratif notamment quand l’acte n’est pas soumis au contrôle de la loi (ordonnances, règlements autonomes).
Le juge administratif leur a donné une valeur supra-réglementaire et infra-législative par l'