Constitution de l'an III

La Constitution de l’an III est le texte qui fonde le Directoire. Approuvée par plébiscite le 5 fructidor an III (22 août 1795), elle a pour préambule la Déclaration des droits et des devoirs de l'homme et du citoyen de 1795. Sa promulgation est suivie par celle d'un nouveau code pénal, le Code des délits et des peines (1795).

La rédaction

Le gouvernement révolutionnaire supprimé après la chute de Maximilien de Robespierre le 9 thermidor an II (27 juillet 1794), les Thermidoriens refusèrent d'appliquer la Constitution de l'an I (juin 1793) et élaborèrent celle de 1795 favorable à la bourgeoisie libérale et modérée. Une commission de onze membres est chargée de rédiger le projet de Constitution.

Au cours de la discussion du projet, Sieyès souhaitait un contrôle de la constitutionnalité des lois avec la création d'un Jury Constitutionnaire. Cette proposition qu'il défendit en juillet 1795, ne fut pas retenue, mais fut à l'origine du Sénat du Consulat et de l'Empire.

Le lendemain de la clôture des débats, le 1^er fructidor an III (18 août 1795), le député Baudin des Ardennes présente un rapport « sur les moyens de terminer la Révolution », dans lequel il préconise que les deux tiers des sièges au Conseil des Anciens et au Conseil des Cinq-Cents soient réservés à des membres de l'ex-Convention, soit 500 des 750 élus. Pour justifier ce décret des deux tiers, il explique que « la retraite de l'Assemblée Constituante vous apprend assez qu'une législature entièrement nouvelle pour mettre en mouvement une constitution qui n'a pas été essayée est un moyen infaillible de la renverser ». Le décret fut voté, avec la constitution, le 5 fructidor an III (22 août 1795). Décret et Constitution furent ensuite soumis à plébiscite, et adoptés, par le décret du 1er vendémiaire an IV (23 septembre 1795) portant la proclamation de l'acceptation par le peuple français de la constitution qui lui a été présentée par la Convention nationale^[1].

Les royalistes répondront au décret des deux tiers par l'insurrection du 13 vendémiaire an IV (5 octobre 1795). Les Thermidoriens ont donc conservé la République, mais rétabli le suffrage censitaire à deux degrés par crainte du suffrage universel.

La Déclaration des droits et devoirs de l'homme et du citoyen

La Déclaration des droits et des devoirs de l'homme et du citoyen de 1795 correspond au préambule de la Constitution du 5 fructidor an III (22 août 1795).

Les droits proclamés sont repris de la Déclaration de 1793 mis à part les droits sociaux. L'esclavage reste donc toujours aboli.

Soucieux de maintenir l'ordre, les constituants instaurent explicitement une partie intitulée « Devoirs » dans la Déclaration. Les précédentes déclarations, bien que ne concernant que les droits dans leurs intitulés, incluaient toutefois aussi des devoirs (voir le préambule de la première) ^[2]. Plus que d'une innovation juridique, cet ajout aurait donc plutôt une portée pédagogique et politique, selon Guy Braibant^[2].

Parmi ces devoirs, celle-ci énonce (au masculin): "Le bon citoyen c'est le bon fils, le bon père, le bon frère, le bon ami, le bon époux".

La citoyenneté

La convention thermidorienne précise l'âge auquel l'étranger peut prétendre accéder à la citoyenneté française (21 ans) et porte à sept ans, au lieu de cinq, la durée du séjour exigée (Art 10), mais ne revient pas sur le droit du sol différé (à l'âge adulte) pour la seconde génération.

L'organisation des pouvoirs

La doctrine classique du droit constitutionnel (fin XIX^e—milieu XX^e ; voir par exemple Maurice Deslandres ou Joseph Barthélemy^[3]) soutient qu'afin d’éviter une possibilité de retour à une dictature révolutionnaire, la Constitution aurait accentué la séparation des pouvoirs sans prévoir de mécanismes pour régler les crises. Pour Barthélemy, au lieu de se contenter d'une simple séparation des pouvoirs, on arrive ainsi à des « pouvoirs isolés ». Toutefois, cette interprétation classique, qui conduit à la thèse (encore aujourd'hui largement répandue) selon laquelle les conflits politiques du Directoire seraient issus de blocages institutionnels, et donc d'une imperfection de la Constitution, est fortement critiquée par le juriste Michel Troper^[3].

Troper distingue en effet un modèle de spécialisation des autorités, l'une dans la fonction législative, l'autre dans la fonction exécutive, et un modèle de « balance des pouvoirs ». Le premier modèle, d'inspiration démocratique, correspondrait à la théorie de Rousseau, à la Constitution de Pennsylvanie et à la Constitution de 1793. Le second modèle, d'inspiration libérale, correspondrait à la théorie de Montesquieu, au modèle anglais, à la Constitution du Massachusetts et à la Constitution fédérale des États-Unis, ainsi, qu'en France, à la Constitution de 1791^[3].

Or, selon lui, la Constitution de 1793, qui répond au modèle de spécialisation, n'organise pas une séparation des pouvoirs, mais une soumission du pouvoir exécutif au pouvoir législatif, selon la perspective légicentriste adoptée lors de la Révolution^[3].

Le pouvoir législatif

Le pouvoir législatif est partagé entre deux assemblées (bicamérisme) :(le Conseil des Cinq-Cents) propose les lois et une autre assemblée composée de 250 membres (le Conseil des Anciens) les adopte ou les rejette. Ces deux conseils se renouvellent par tiers chaque année. Il ne s'agit cependant pas d'un bicaméralisme au sens contemporain du terme attendu que les deux chambres représentent la même population et qu'il n'y a pas d'assemblée représentant les collectivités locales.

Le pouvoir exécutif

Le pouvoir exécutif est confié non pas à un seul magistrat mais à cinq directeurs, d'où le nom de Directoire. Tous les ans, un de ses membres est remplacé par un nouveau mode de désignation complexe. Tout d'abord, le Conseil des Cinq Cents désigne à vote secret dix noms qui seront proposés au Conseil des Anciens, qui en désigne un parmi ces dix pour être au Directoire. Souvent, le premier conseil mettait neuf noms inconnus et un connu pour que celui-ci soit élu au Directoire. Ce directeur sortant ne peut être à nouveau désigné qu'au bout de 5 années. Chaque directeur exerce la présidence à tour de rôle pendant trois mois seulement : ce président n’a aucune prépondérance personnelle ou de pouvoir particulier.

Selon la doctrine classique, une stricte séparation des pouvoirs serait encore renforcée, le Directoire n'ayant - selon cette interprétation - aucune autorité sur les Conseils, ni les Conseils sur le Directoire. Un certain nombre d'exceptions à cette règle résultent, selon cette interprétation, d'incohérences des Conventionnels.

Or, c'est cette thèse que Troper critique. D'une part, si la doctrine classique s'appuie sur le fait que le Directoire et les conseils ne peuvent communiquer directement, mais seulement par l'intermédiaire de messagers d'État (art. 170), elle passe sous silence le fait que les conseils eux-mêmes ne peuvent communiquer que par l'intermédiaire de messagers - disposition qui n'a certes rien à voir avec la séparation des pouvoirs^[3].

D'autre part, ce qui pour la doctrine classique est uniquement de l'ordre de la responsabilité pénale et non politique des membres du Directoire (art. 152), relève en fait de la responsabilité politique pour Troper. Sur le fondement de l'art. 113, le Conseil des Anciens peut les accuser, sur proposition du Conseil des Cinq-Cents (art. 271), de « manœuvres pour renverser la Constitution ». Ils sont alors jugés devant la Haute Cour de justice (art. 265 et suivants). Or, aucun procédé de défense n'est prévu, le cas échéant, pour les membres du Directoire : cette accusation, purement discrétionnaire, entraîne la démission. C'est d'ailleurs ce qui dans les faits, s'est passé (coup d'État du 30 prairial an VII)^[3]. Selon Troper, cette accusation se porte lorsque le Directoire éprouve des velléités d'exercer une politique différente de celle voulue par les conseils^[3].

Des fonctions communes

Troper montre de plus qu'un certain nombre de domaines sont partagés entre l'exécutif et le législatif. Il ne s'agit donc pas de séparation des pouvoirs, selon lui, mais d'une spécialisation des fonctions, maintenant l'exécutif sous la dépendance du législatif - tandis que, pour éviter que le législatif n'accapare toutes les fonctions de l'exécutif, ce qui ferait tomber le régime dans le despotisme, le premier est divisé en deux chambres, l'équilibre des pouvoirs s'instaurant entre elles^[3].

Ainsi, en matière d'affaires étrangères, le Directoire et le pouvoir législatif partagent certaines compétences (art. 43) ^[3]. De même, le législatif intervient dans la fonction exécutive de plusieurs manières (art. 150, 156, 161) ^[3]. Les compétences sont aussi partagées en matière de finances (les commissaires de la Trésorerie nationale - art. 315 - et de la Comptabilité nationale - art. 321 - sont élus par les conseils) ^[3]). Enfin, en matière judiciaire, c'est le Conseil des Cinq-Cents qui rédige et publie la proclamation constituant la Haute Cour de justice (art. 267) et c'est lui qui rédige l'acte d'accusation discrétionnaire (art. 271) ^[3]. D'autre part, le système du référé législatif, institué par la Constitution de 1791, est reproduit (art. 254-264) ^[3].

Toutes ces exceptions montrent, selon Troper, qu'on ne peut en aucun cas parler de séparation rigide des pouvoirs, comme l'a fait la doctrine classique^[3].

Un système bloqué?

Les rédacteurs recherchent la stabilité et rendent donc le texte très difficilement révisable. De nouveau selon la doctrine classique, aucune solution n'aurait été prévue en cas de conflit politique entre les organes (entre les deux Conseils ou entre les Conseils et les directeurs). Néanmoins, selon Troper, il ne peut y avoir de conflit politique, dans la mesure où en aucun cas la Constitution ne permet au Directoire de poursuivre une politique différente de celle du corps législatif: celui-ci ne doit être qu'un exécutant docile de celui-là ^[3]. En cas de conflit, la responsabilité politique (l'accusation discrétionnaire) s'applique, et le Directoire est acculé à la démission, ou à l'insubordination, tout à fait illégale^[3].

Les crises classiques invoquées ne sont donc ainsi pas, selon Troper, des blocages institutionnels. Lors du coup d'État du18 fructidor an V, s'il existe une opposition politique entre le Directoire et les conseils, celui-ci n'a aucun moyen légal de s'opposer à ceux-là, qui s'apprêtent à voter le décret d'accusation^[3]. Le Directoire choisit alors de recourir à la force, et de faire appel à Bonaparte, avant de se raviser^[3].

Lors de Floréal an VI, il n'y a ni conflit institutionnel, ni divergence politique. La majorité des sortants est d'accord avec le Directoire pour invalider les élections (avec la loi du 22 floréal an VI), et empêcher les néo-jacobins (vainqueurs lors de celles-ci) de prendre leurs sièges^[3].

Enfin, lors du coup d'État du 30 prairial an VII, il y a bien une opposition politique, mais non un conflit institutionnel. Le corps législatif menace trois directeurs sur cinq d'un décret d'accusation, et ceux-ci démissionnent : c'est la mise en œuvre d'une responsabilité politique^[3]. Troper conclut ainsi : « Il ne s'est produit aucun coup d'État qui soit imputable à la séparation des pouvoirs, ce qui n'a rien d'étonnant puisque cette Constitution n'organise pas de séparation des pouvoirs. »^[3]

Un coup d'État, qui ne résulte pas d'un blocage institutionnel mais d'un simple coup de force militaire, est provoqué contre le régime par Napoléon Bonaparte le 18 brumaire an VIII (9 novembre 1799) qui instaure le Consulat.

Références

Bibliographie

• Gérard Conac et Jean-Pierre Machelon (dir.), La Constitution de l’an III. Boissy d’Anglas et la naissance du libéralisme constitutionnel, PUF, 1999.
• Christine Le Bozec, « An III : créer, inventer, réinventer le pouvoir exécutif », in Annales historiques de la Révolution française, n° 332, avril-juin 2003, p. 71-79.

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